Москва, Комплекс административных зданий Правительства Москвы
В рамках подготовки Российского промышленно-экологического форума «РосПромЭко-2013» президент форума «РосПромЭко», Член Совета при Председателе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по вопросам агропромышленного комплекса и природопользования Николай Павлович Чуркин обозначил основные проблемы действующей системы экологического нормирования.
В настоящее время в России действует система нормирования воздействия на окружающую среду, которая не корреспондируется с нормами международного права: нормирование осуществляется только «на конце трубы», то есть при поступлении загрязняющих веществ в экосистемы. При этом оно базируется на соблюдении предельно допустимых концентраций более чем 2000 загрязняющих веществ. По многим из веществ выбросы – мизерные (есть норматив ПДВ - однамиллионная часть грамма в секунду. За год набирается выброс целого грамма вещества!), но хозяйствующий субъект обязан их все включать в статистическую отчетность и расчет платы за негативное воздействие на окружающую среду. Подобный подход предусматривает заведомо недостижимые цели обеспечения качества окружающей среды и является причиной установления временных нормативов (лимитов) для предприятий, не достигающих установленные нормативы. Поскольку эти лимиты устанавливают специалисты природоохранных органов, легко просматривается коррупционная составляющая при принятии решений об установлении. При этом к экологически опасным объектам и объектам с незначительным воздействием предъявляются одинаковые требования, а низкий уровень административных штрафов (за экологические правонарушения) не сопоставим с уровнем затрат на устранение этих нарушений.
Эти предпосылки создают систему, при которой предприятия десятилетиями превышают установленные нормативы и не модернизируют производство, предпочитая выплачивать незначительные суммы в качестве платы за негативное воздействие на окружающую среду и иногда платить невысокие административные штрафы. Такое положение открывает широкие возможности для постоянного загрязнения окружающей среды в результате хозяйственной деятельности, что в первую очередь относится к предприятиям крупного бизнеса (нефтедобывающим и нефтеперерабатывающим, металлургическим, полигонам для захоронения отходов и др.), общая доля которых в суммарном загрязнении окружающей среды достигает 80 %.
Сегодня уровень загрязнения воздуха, особенно в промышленных городах, уже превышает все мыслимые нормы, а площадь нарушенных земель России составляет более миллиона гектаров.
И сегодня Росприроднадзор проверяет соответствие состояния окружающей среды ПДК, что никак не влияет на реальное состояние окружающей среды, потому что не стимулирует снижение экологического вреда экосистемам.
Косвенным результатом действующей системы нормирования является заведомо ограниченная и зачастую ложная информация о реальном состоянии окружающей среды в стране.
Кроме того, после вступления в силу Федерального закона «О техническом регулировании» нормативы, закрепленные в экологическом законодательстве, нуждаются в гармонизации с технологическими нормативами, которые увязаны с конкретными технологическими возможностями и способами производства.
Эти факты говорят только об одном: система экологического нормирования нуждается в изменениях.
При совершенствовании системы экологического нормирования следует учитывать зарубежный опыт (государств – членов ЕС, США, Канады, Японии), где система экологического нормирования формируется с учетом следующих четырех основных принципов:
1. Уровни негативного воздействия на окружающую среду следует снижать настолько, насколько это технически достижимо и экономически целесообразно, и осуществлять этот процесс непрерывно, не останавливаясь на уровне, который необходим для обеспечения нормативов качества окружающей среды.
2. Производственный объект рассматривается как единое целое, к которому применяется единый подход, потому что использование различных подходов к нормированию воздействий на отдельные компоненты природной среды (атмосферу, водные объекты, почву), которые не взаимоувязаны между собой, может привести к перемещению загрязнений между природными средами в ущерб окружающей среде в целом.
3. Учет воздействий на окружающую среду проводится на всех этапах жизненного цикла производственного объекта, начиная с проектирования (когда устанавливаются основные экологические характеристики объекта), во время строительства и эксплуатации (включая штатный и аварийные режимы, пуска и остановов), и закачивая консервацией/ликвидацией объекта.
4. На всех этапах жизненного цикла продукции предусматривается максимально полное и рациональное потребление сырья и энергии, при этом приоритет отдается ресурсо- и энергосберегающим мероприятиям.
Это позволяет хозяйствующим субъектам перенести основное внимание с традиционных мероприятий «на конце трубы» (оборудование для очистки сточных вод, выбросов в атмосферу и др.), не умаляя при этом их значимости, непосредственно на производственный объект и технологические процессы производства продукции, то есть туда, где образуются различные загрязняющие вещества (включая отходы) и производственные потери, где есть потенциал для изменения технологий и модернизации оборудования в целях снижения ресурсо- и энергопотребления всего технологического цикла с одновременным использованием в производственном процессе образующихся вторичных материальных и энергетических ресурсов, а также побочной продукции.
В настоящее время, говоря о «наилучших доступных технологиях» (НДТ), подразумевают чаще всего опыт их внедрения в Европейском Союзе, хотя в законодательстве почти всех экономически развитых стран существуют родственные понятия (BATNEEC, BEP, BATEA, BACT, BCT и пр.), относящиеся к отбору наиболее экологически привлекательных технологий. Причиной этому стала наиболее глубокая проработка понятия НДТ в европейском законодательстве; при этом практическое применение НДТ оказалось рассчитано на страны ЕС с различными климатическими, экономическими, демографическими и пр. характеристиками. Такая универсальность сформированного научно-практического инструментария создала для России соблазн к непосредственному некритическому применению европейского опыта. Это видно из стенограммы Совещания Правительства РФ «О комплексе мер по улучшению экологической обстановки в России», которое состоялось 30 марта 2011 г.
Сегодня усилия по внедрению НДТ в практику исчерпывается переводами европейских справочников, включающих НДТ различных отраслей и видов деятельности.
Хотя эти справочники ориентированы на использование в странах с различным уровнем экономического развития и другими региональными особенностями, не стоит предполагать, что они могут быть использованы в неизмененном виде в России, в законодательстве которой пока отсутствует система стимулов и запретов, определяющая направления промышленного развития государств – членов ЕС. Более того, стратегические приоритеты развития России, еще не нашедшие своего воплощения в законодательстве, могут не совпадать со стратегическими приоритетами государств – членов ЕС.
Поэтому необходимо последовательное решение следующих задач, которые нужно решить при внедрении технологического нормирования на основе наилучших доступных технологий (НДТ), предусматривающих формирование:
- единой терминологической базы справочников по НДТ;
- единого подхода к формированию российских справочников НДТ в части степени детализации описания технологических подходов, минимизации дублирования между справочниками, описывающими различные виды деятельности и отрасли и пр.;
- типового регламента обновления российского справочника НДТ, позволяющего вносить в справочник инновации различных отраслей и видов деятельности при отсутствии необходимости повторного создания справочника в целом;
- модели российского справочника НДТ с учетом последних версий справочников BREF и опыта, накопленного при их совершенствовании.
Здесь уместно вспомнить положения Протокол Совета Безопасности Российской Федерации от 30 января 2008 г.:
«…несмотря на наличие специального законодательства, правовая база природоохранной деятельности не стимулирует переход на экологически эффективные технологии и проведение природоохранных мероприятий.
<…>
Устарела практика выдачи предприятиям индивидуальных разрешений на временно согласованные сбросы и выбросы загрязняющих веществ. Экологические требования должны основываться на технологических нормативах и обеспечивать безопасность экосистем и среды жизнедеятельности человека.
<…>
Необходимо разработать систему экологических платежей за негативное воздействие на окружающую среду, которая стимулировала бы предприятия к модернизации основных фондов и использованию ресурсо- и энергосберегающих технологий, прежде всего в сельском хозяйстве. При этом бизнес должен быть финансово мотивирован на внедрение таких технологий, на производство конкурентной экологически безопасной продукции».
В целях устранения указанных противоречий разработан и в настоящее время подготовлен ко второму чтению в Государственной Думе ФС РФ проект федерального закона № 584587-5 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования нормирования в области охраны окружающей среды и введения мер экономического стимулирования хозяйствующих субъектов для внедрения наилучших технологий». Или другими словами «законопроект о совершенствовании экологического нормирования на основе наилучших доступных технологий». Проект разработан Минприроды и внесен в Государственную Думу Правительством РФ.
С этим законопроектом сложилась, по меньшей мере, странная ситуация. Принятие закона поддерживают общественность, научные круги, предприятия среднего и малого бизнеса, Торгово-промышленная палата РФ и все, кому небезразлично постоянное ухудшение среды обитания.
Одновременно уже три года РСПП (Российский союз промышленников и предпринимателей) в лице Комитета по экологии и природопользованию, объединяющий крупнейшие экологически опасные предприятия-загрязнители окружающей среды, использует любые возможности для намеренного затягивания принятия закона: бесконечные консультации и согласования, разработка принципиально новой концепции и т.д. При этом выдвигается один аргумент: «у нас нет денег на модернизацию». Позиция РСПП со всей очевидностью проявилось на встрече Д.А.Медведева с членами Экспертного совета при Правительстве РФ и представителями экспертного сообщества по вопросу повышения эффективности охраны окружающей среды в Российской Федерации, которая состоялась 18 июня 2013 г. в г. Иркутске. С точки зрения получения прибылей позиция понятна: предприятиям, которые десятилетиями (!) превышали установленные нормативы и загрязняли окружающую среду, проще выплачивать незначительные суммы в качестве платы за негативное воздействие на окружающую среду и иногда мизерные штрафы, а не проводить модернизацию производства и не внедрять новые технологии.
Однако следует отметить, что на встрече 18 июня прозвучала фраза: «истинным "толкачом" этой деятельности является не РСПП и не все сообщество, а именно "Базовый элемент". И последнее время многие представители Комитета, который сейчас называется "природопользования и экологии", от этого дела дистанцировались».
Законодательство почти всех экономически развитых стран построено на применении концепции «наилучших технологий», то есть таких, которые наносят минимальный ущерб окружающей среде и одновременно экономически выгодны предприятию, потому что повышают его конкурентоспособность. В России эта модель, по мнению «Базового элемента», работать не будет. И уже три года блокируется принятие такого важного для страны законопроекта.
Сложившаяся ситуация очень напоминает ту, которая сложилась 10 лет назад, когда Совет Федерации внес в Правительство РФ законопроект «Об упаковке и упаковочных отходах», а зарубежные компании-производители упаковки так же лоббировали затягивание принятия этого закона, и, в конце концов, добились его непринятия. Им тоже невыгодно проводить экологическую политику в России, хотя в США, где находятся их штаб-квартиры, такая экологическая политика проводится. В результате за эти 10 лет наша страна медленно, но верно превращается в помойку из использованной упаковки.
Законопроект о совершенствовании экологического нормирования на основе наилучших доступных технологий надо принимать в кратчайшие сроки или же смириться с тем, что крупные предприятия по-прежнему будут загрязнять воздух, почвы, леса и водоемы, наносить ущерб здоровью людей и подрывать основы конституционного права граждан на благоприятную среду обитания.
ЧУРКИН Николай Павлович
Президент
Росcийского
промышленно-экологического
форума «РосПромЭко»
