Государственная стратегия Российской Федерации
в области охраны окружающей среды и природопользования.

Базовыми стратегическими документами Российской Федерации в области охраны окружающей среды и природопользования являются: «Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года» (далее – Основы), утвержденные Президентом Российской Федерации 30 апреля 2012 г.; и План действий по реализации «Основ государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года» (далее – План), утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 18 декабря 2012 г. № 2423-р.

Оба документа не отвечают современным экологическим и экономическим реалиям по следующим основным причинам.

1. Неверное установление стратегической цели государственной экологической политики

В Основах указано, что «стратегической целью государственной политики в области экологического развития является решение социально-экономических задач, обеспечивающих экологически ориентированный рост экономики, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов для удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, реализации права каждого человека на благоприятную окружающую среду, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности». Но стратегической целью политики не может быть решение каких бы то ни было важных задач, включая задачи по укреплению правопорядка: это – тактические вопросы. Стратегическая цель государственной экологической политики нашей страны – это реализация закрепленного в Конституции Российской Федерации права граждан на благоприятную окружающую среду, прав будущих поколений на пользование природно-ресурсным потенциалом, а также решение текущих социально-экономических задач в неразрывной связи с осуществлением адекватных мер по защите окружающей среды и улучшению ее качества, сбережению и восстановлению природных ресурсов, максимально достижимой замене невозобновляемых ресурсов вторичным сырьем.

2. Подмена принципов реализации государственной экологической политики на принципы охраны окружающей среды

В пункте 8 Основ указано: «Реализация настоящих Основ осуществляется в соответствии со следующими принципами:» и далее следуют принципы охраны окружающей среды, взятые с незначительными вариациями (добавление глаголов, перестановка абзацев и т.п.) из статьи 3 «Основные принципы охраны окружающей среды. Хозяйственная и иная деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, оказывающая воздействие на окружающую среду, должна осуществляться на основе следующих принципов:» Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды».

Понятия «экологическая политика» и «охрана окружающей среды» не являются синонимами, и, соответственно, реализация «экологической политики» и «охраны окружающей среды» не могут базироваться на одних и тех же принципах.

Проведение долгосрочной государственной экологической политики должно осуществляться на следующих принципах:

• системная последовательность действий по достижению важнейших стратегических ориентиров на локальном, региональном и глобальном уровнях на основе современной методологии анализа природных рисков и оценки экологического ущерба;
• обоснованность и транспарентность управленческих решений, открытость и доступность экологической информации;
• экологическая ориентированность роста экономики, признание значимости для общества жизнеобеспечивающих функций экосферы при соблюдении баланса потребностей населения в благосостоянии и экологическом благополучии;
• необходимая достаточность норм регулирования экономической деятельности по экологическим основаниям, их экономическая обоснованность и учет отдаленных экологических последствий;
• ответственность субъектов хозяйственной и иной деятельности за ее экологические последствия, а также за экологические последствия деятельности лиц, правопреемниками которых они являются;
• учет позиции населения по общим и частным вопросам экологической политики, информационная обеспеченность и открытость деятельности в области обеспечения экологической безопасности;
• признание значимой роли общественной и предпринимательской инициативы в реализации целей государственной экологической политики и необходимости ее поощрения, в том числе в инвестиционной сфере;
• глобальная экологическая ответственность – учет трансграничного влияния хозяйственной и иной деятельности в макрорегиональном и глобальном масштабе, гармонизация норм и стандартов с учетом международной практики, сотрудничество в решении глобальных проблем.

Кроме того, в «Основах» слабо прописаны механизмы обеспечения баланса экологических и экономических интересов общества, что свидетельствует о нацеливании государственной экологической политики на обеспечение близкого к нулевому воздействия хозяйственной деятельности, а, следовательно, на максимизацию издержек национальной экономики: «Основы» преимущественно строятся на природоцентричном подходе, который не может быть положен в основу политики государства, отвечающего не перед природой, а перед гражданами за обеспечение всего спектра их базовых жизненных потребностей.

Что касается Плана, то многие его пункты размыты, большинство вытекает из предыдущей деятельности федеральных министерств и ведомств. Мероприятия Плана слабо систематизированы. Это относится к экологизации угольной промышленности, транспорта и других отраслей.

Не структурированы в виде отдельного раздела конкретные мероприятия, касающиеся международной деятельности в сфере совместного пользования водными объектами. Например, поддержание экологического равновесия при промышленном освоении шельфа Каспийского моря, акваторий Охотского и Черного морей, при разработке новых месторождений, а также для сохранения биоресурсного разнообразия морей и океанов.

В Плане отсутствуют мероприятия по созданию и поддержанию деятельности института патентов на экологические чистые технологии и экологически чистые продукты питания, а также мероприятия по регистрации экологически чистых продуктов.

Из Плана «выпали» основные участники природоохранной деятельности – конкретные крупные вертикально-интегрированные компании, деятельность предприятий которых и создает основные экологические проблемы. При этом в Плане отсутствует целое направление – национальное методологическое обеспечение экологической эффективности деятельности вертикально-интегрированных компаний на национальном уровне. Это вынуждает предприятия отчитываться на международном уровне по методикам, разработанным другими странами.

В Плане отсутствуют мероприятия, связанные с вступлением России в ВТО, мероприятия разработки механизмов и инструментов регулирования экспортно-импортных операций с учетом экологической эффективности технологий, продукции, работ, а также порядка проведения оценочных процедур.

Важнейший стратегический документ для нашей страны не учитывает потенциал устойчивости природных экосистем и в качестве «точки отсчета» использует «естественное состояние» ненарушенных природных экосистем – то есть вариант, при котором обеспечение нулевого антропогенного воздействия становится безальтернативным. Подчеркнем, что вовсе необязательно открыто декларировать политику обеспечения нулевого антропогенного воздействия. Достаточно просто не допустить реализации альтернатив, и тогда реализация указанной политики становится неизбежной по умолчанию.
Документ фактически основывается на концепции «нулевого риска» и в этом повторяет принципиальную ошибку ныне существующего санитарно-гигиенического нормирования и регулирования в области охраны окружающей среды. Многие действующие нормативы качества природной среды (ПДК) и рассчитанные на их основе нормативы выбросов/сбросов являются нереально жесткими, то есть недостижимыми с приемлемыми затратами. В этой связи компромиссом между идеальным и достижимым стало установление временно согласованных нормативов выбросов/сбросов (ВСВ/ВСС), индивидуализированный характер которых оказался источником коррупции.
Подход, предлагаемый в «Основах» для российской экономики, давно отвергнут развитыми национальными экономиками, исходящими из «приемлемо малой величины риска», чему полностью соответствует учет потенциала устойчивости природных экосистем. Учет ассимиляционного потенциала обеспечивает постепенное, но неуклонное улучшение экологических показателей там, где желаемого идеала быстро достичь нереально в силу имеющихся технологических или экономических ограничений.

Запас устойчивости природных экосистем (ассимиляционный потенциал) – это и дополнительный ресурс экологической ренты, который может и должен быть использован российской экономикой в целях оптимизации издержек и повышения ее конкурентоспособности. Но ассимиляционный потенциал должен использоваться только в неистощительном режиме, обеспечение которого – основной предмет государственной экологической политики. Обеспечение неистощительного режима использования ассимиляционного потенциала требует оценки его текущего состояния и степени истощения – комплекса исследований, позволяющих разработать и закрепить в рамках схем территориального планирования специальные требования к режимам конкретных территорий на основе учета их индивидуальных особенностей – откроет возможности решения ряда актуальнейших для нашей страны проблем, которые ранее не только не решались, но и не ставились как государственная задача.

Одна из них – оптимизация пространственного размещения производственного потенциала в схемах перспективного развития территорий на основе учета запаса устойчивости природных экосистем и природно-антропогенных систем. При этом не будет допускаться перегрузка территорий источниками негативного воздействия, а планирование их перспективного размещения будет основываться на объективных показателях. В случаях достижения уже существующими хозяйствующими субъектами предельных объемов негативного антропогенного воздействия на конкретных территориях будет обеспечена возможность оперативного регулирования производственных процессов в зависимости от текущих уровней воздействия с учетом метеорологической обстановки и иных значимых факторов. В настоящее время этот чрезвычайно перспективный инструмент экологического регулирования эффективно применяется в моногородах, где единственный собственник не испытывает проблем с определением необходимых уровней оперативного снижения воздействия, поскольку он же является и единственным источником этих воздействий. Но в крупных (и наиболее проблемных) промышленных агломерациях множеству собственников трудно договориться, кто и насколько должен притормаживать производство. В то же время оценка имеющихся ресурсов ассимиляции открывает возможность установления квот на негативное воздействие и организацию рыночного оборота этих квот на основе недискриминационных инструментов регулирования, включая конкурсные процедуры.

Руководители страны главной целью реформирования инструментов экологического регулирования видят ускоренною модернизацию российской экономики, без чего среди национальных экономик, конкурирующих как целостные экономические организмы, Россия не выстоит. Для решения этой задачи необходимо, с одной стороны, стимулировать бизнес угрозой существенной потери доходов, а с другой ─ не лишить его ресурсов, необходимых для модернизации. При этом его еще надо сохранить как рыночный бизнес, так как если он перестанет приносить доход, направив все средства на перевооружение, акционеры его покинут, фондовые рынки рухнут, и не будет ни процесса модернизации, ни самого ее объекта. Максимизация экологических издержек с очевидностью «выпьет» ресурсы модернизации, максимизирует себестоимость и создаст ситуацию «тришкиного кафтана». Это - реальная угроза, отмахиваться от которой как минимум недальновидно.

ЧУРКИН Николай Павлович

Президент Росcийского
промышленно-экологического
форума «РосПромЭко»