Зарубежный опыт в области оценки ущерба окружающей природной среде

Зарубежный опыт в области оценки ущерба окружающей природной среде

Яжлев И. К. - исполнительный директор Ассоциации экологического страхования

В середине ноября 2005 года на химическом предприятии г. Цзилинь на севере КНР произошла авария, в результате которой произошел выброс бензолсодержащих соединений в реку Сунгари, правый приток реки Амур. По оценкам китайской стороны протяженность очага загрязнения в районе г. Харбин составляла до 80 км, уровень содержания бензола — около 700 ПДК, превышение норм по тяжелым металлам, другим токсичным веществам — в 100 и более раз. Следствием аварии явилось загрязнение р. Амур — источника питьевого снабжения г. Хабаровска.

Очевидно, что негативные последствия для экосистемы реки Амур, а также для условий существования жителей населенных пунктов расположенных вдоль его русла, будут сказываться в течение длительного времени. Если бы китайской стороной были предприняты меры по локализации пятна, то масштаб загрязнения мог быть не столь значительным. Однако сделано это не было, и поэтому все затраты, связанные с ликвидацией негативных последствий, осуществляются российской стороной. По предварительным оценкам сумма ущерба составляет полмиллиарда долларов. Однако в этот расчет не входит оценка ущерба окружающей природной среде, затрат на решение социальных проблем, связанных с остановкой водозабора и других систем жизнеобеспечения.

По мере роста экономики и деловой активности у наших соседей на восточных границах и в европейской части не следует исключать возникновения подобных ситуаций и в будущем. Поэтому все острее будет вставать вопрос формирования общих подходов и правил по оценке ущерба окружающей природной среде. Учитывая перспективы вступления нашей страны в ВТО, активизацию иностранных и транснациональных компаний в России в сфере природопользования, выход российских предприятий на международные рынки, результаты оценки ущерба природным ресурсам в соответствии с российским законодательством должны признаваться в международных арбитражных судах. В свою очередь это потребует гармонизации российских правил оценки ущерба окружающей природной среде с международными правовыми нормами. Не менее важным обстоятельством является то, что по мере осуществления рыночных реформ в российской экономике идет процесс внедрения методов экономического регулирования в области охраны окружающей среды. Так в Комитете Совета Федерации по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии идет работа над проектом федерального закона «Об обязательном экологическом страховании» и его методическим обеспечением.

В связи с этим представляет интерес опыт в этой сфере развитых стран, в частности США и стран Европейского Союза, где имеется относительно развитая законодательная база, активное общественное мнение и эффективная система юридической и судебной ответственности за нарушения в сфере охраны окружающей среды. В соответствии с требованиями закона о комплексном реагировании, компенсации и ответственности за ущерб окружающей среде от 1980г. (Comprehensive Environmental Response, Compensation and Liability Act) (CERCLA или Суперфонд), департамент внутренних дел (Department of Interior или DOI) правительства США разработал «Правила для определения размера ущерба природным ресурсам в результате загрязнения опасными веществами» (CERCLA Natural resource damage assessment regulations). Правила устанавливают процедуры для оценки ущерба, позволяют определить причинную связь, и оценить нанесенный ущерб. В них предпочтение отдается восстановительным мерам перед денежно-кредитными методами в значительной степени, потому что затраты на ликвидацию последствий легче рассчитать, они основываются на меньшем количестве непроверенных экономических методик оценки, и реально поддаются проверке.

Оценка ущерба природным ресурсам — процесс, в ходе которого агентства по управлению природными ресурсами в США рассчитывают объем и собирают необходимые на восстановление средства в случае сбросов или выбросов опасных веществ или в случае нанесения вреда природным ресурсам при хранении опасных веществ. Департамент внутренних дел (DOI) разработал правила в целях обеспечения порядка и стандартов осуществления этого процесса (см. 43 CFR часть 11).

Закон о Суперфонде (CERCLA) предусматривает применение настоящих правил, в случае выброса (сброса) опасных веществ. Закон о чистой воде (CWA) разрешает применение правил в случае выброса (сброса) опасного вещества в судоходные водоемы. Определенные категории ответственных сторон, виновных за сброс или выброс опасных веществ, несут ответственность за ущерб природным ресурсам в случае его нанесения. Природные ресурсы включают почву, рыбу, живую природу, растения, воздух и воду, которыми правительственные органы управляют от имени общества. Только федеральные органы и штатов, должностные лица местного самоуправления, которые определены как уполномоченные по управлению природными ресурсами, могут требовать возмещения ущерба природным ресурсам. Основные уполномоченные федеральные органы — департамент внутренних дел (включая службу по управлению рыбными ресурсами, дикой природой, службу по управлению национальными парками, и бюро по управления земельными ресурсами), национальное атмосферное и океанское агентство и служба леса министерства сельского хозяйства. Уполномоченные лица штатов и местного самоуправления обычно имеют полномочия по управлению рыбными ресурсами, охотничьей дичью, парками и водными ресурсами.

Уполномоченные органы и лица должны использовать взысканные средства на цели финансирования восстановительных работ, реабилитацию, замену или приобретение эквивалента поврежденных природных ресурсов. Эти действия, часто упоминаемые все вместе как «восстановление», преимущественно предназначены, чтобы возвратить поврежденные ресурсы к первоначальному состоянию (то есть, в то состояние, которое существовало бы, если сброса или выброса опасных веществ не произошло). Средства на восстановление могут также включать компенсацию за временную потерю функций поврежденных ресурсов со времени начала нанесения ущерба до восстановления в первоначальное состояние. Напротив, действия по рекультивации и удалению опасных веществ, обычно проводимые федеральным агентством по охране окружающей, штатов или муниципальными агентствами по «чрезвычайным ситуациям», сосредотачиваются на мониторинге опасных веществ, выброс которых произошел и их удалении, в целях защиты здоровья человека и окружающей среды от угрозы нанесения вреда в будущем. Таким образом, хотя удаление опасных веществ может уменьшить или даже устранить потребность в восстановительных работах, в некоторых случаях, два типа действий различаются.

Правила оценки ущерба природным ресурсам для опасных веществ являются рекомендательными процедурами, которые уполномоченные органы и лица могут использовать для проведения оценки ущерба. Уполномоченные органы и лица обычно используют эти правила в качестве основы для переговоров по урегулированию ущерба с ответственными (виновными) сторонами. Однако, если уполномоченным органам и ответственным (виновным) сторонам не удалось достичь урегулирования ущерба, и уполномоченные органы вынуждены были в этом случае предъявить иск, то результаты оценки ущерба природным ресурсам, полученные федеральными уполномоченными органами и штатов с помощью применения этих правил, имеют право на так называемую «опровержимую презумпцию» в судебных разбирательствах. Правила содержат административную процедуру подготовки различных документов и порядок координации и взаимодействия заинтересованных сторон. Правила включают также набор технических процедур и методик для фактического определения ущерба и убытков.

Согласно правилам, есть четыре стадии процедуры оценки ущерба природным ресурсам: предварительная оценка, план оценки, осуществление оценки и заключительная часть. Как только уполномоченные органы обнаруживают или получают уведомление относительно сброса или выброса опасных веществ, они могут осуществлять предварительную оценку. Основываясь на определенных критериях, уполномоченные органы готовят предварительный анализ, чтобы определить необходимость дополнительных действий по оценке. Они документируют свои выводы, и если такая необходимость оправдана, то переходят к составлению плана оценки.

При определении плана оценки, уполномоченные органы готовят собственно план оценки, описывающий, как они намереваются определять характер и объем ущерба. План должен предусматривать необходимость координации действий уполномоченных органов с соответствующими агентствами, привлечение ответственных сторон, и возможности для информирования общественности относительно выполнения плана оценки.

После того, как план оценки составлен и представлен на общественное обсуждение, уполномоченные органы приступают к осуществлению оценки, в соответствии с планом оценки. Правила содержат два основных типа процедур оценки для определения ущерба и убытков. Процедуры «Типа А»- стандартизированные процедуры для упрощенных оценок, требующих минимального объема полевых наблюдений, которые применяются, для определения ущерба при небольших масштабах загрязнений в определенных средах. Процедуры «Типа В», более детальные процедуры для оценок во всех остальных случаях. Правила содержат критерии применения процедур «Типа А» и процедур «Типа В», или же обоих.

Департаментом предусматривается поэтапное применение процедур «Типа А». В настоящий момент имеется два вида процедур «Типа А»: во-первых, для небольших разливов опасных веществ в прибрежных или морских районах применяется модель оценки ущерба природным ресурсам для морской и прибрежной окружающей среды (NRDAM/CME); и во-вторых, для небольших разливов опасных веществ в природных средах схожими с Великими озерами, применяется модель оценки ущерба окружающей природной среде Великих озер (NRDAM/GLE). Пользователи методик предоставляют определенные данные о погодных условиях, о количестве и продолжительности выброса или сброса и по методикам NRDAM/CME и NRDAM/GLE определяют физическое состояние разлитого вещества и оценивают степень негативного воздействия. В соответствии с моделями оцениваются стоимость восстановления до первоначального состояния и стоимость (ценность) некоторых утерянных функций природных ресурсов, с точки зрения общественного использования, типа охоты, лова рыбы, наблюдения за птицами, посещения пляжей и др. Процедуры типа А для прибрежных и морских природных сред включают также компьютерную модель под названием Модель оценки ущерба природным ресурсам для прибрежной и морской среды Версия 2.4 (NRDAM/CME). Процедуры типа А для окружающих сред схожих с Великими озерам включают компьютерную модель под названием Модель оценки ущерба природным ресурсам для окружающей среды Великих озер Версия 1.4 (NRDAM/GLE). Поскольку процедуры «Типа А» предназначены для оценки небольших по масштабам выбросов, сбросов опасных веществ, настоящие правила оценки определяют верхний предел ущерба до 100 000 $ при их применении, в случае если уполномоченные органы намерены добиваться «опровержимой презумпции» в ходе судебных разбирательств.

В случае если уполномоченные органы применяют процедуры «Типа В», они определяют объемы ущерба и убытков с помощью научных и экономических исследований. Правила включают специфические методы определения ущерба для каждой категории природных ресурсов и условия, позволяющие уполномоченным органам определять дополнительный вред, если определенные критерии выполнены. Правила содержат руководство по выбору испытательных и сравнительных методологий, чтобы определить, нанесен ли ущерб и какие пути негативного воздействия существуют. Если ущерб нанесен и возможность воздействия существует, тогда уполномоченные органы определяют объем ущерба путем: 1) идентификации функций или «услуг» природных ресурсов, как то среда обитания, зона отдыха, управления эрозией и т.д.; 2) определения уровня первоначального состояния таких функций; и 3) определения объема сокращения функций природных ресурсов в результате выброса или сброса опасных веществ.

После определения характера и объема вреда, уполномоченные органы определяют соответствующие меры по восстановлению, включая естественное восстановление. Уполномоченные органы выбирают необходимый набор мероприятий, основываясь на нескольких факторах, включая техническую возможность выполнения, соотношение затрат и получаемых результатов, и соответствия целям возмещения ущерба. Уполномоченные органы документируют свои решения в плане восстановления и компенсации нанесенного вреда, который представляется на общественное обсуждение. После общественного обсуждения, уполномоченные органы оценивают стоимость осуществления отобранных мероприятий по восстановлению природных ресурсов. Уполномоченные могут также, но не обязаны, определять упущенную выгоду для общества, используя методологии, определенные правилами.

После того как уполномоченные органы рассчитали размеры ущерба, они начинают заключительный этап оценки. На этой стадии, уполномоченные органы готовят отчет, детализирующий результаты стадии выполнения оценки ущерба. Уполномоченные органы представляют отчет виновным (ответственным) сторонам, наряду с требованием покрытия ущерба и разумных затрат на его оценку. Уполномоченные органы имеют полномочия по урегулированию ущерба в любое время. Однако, если ответственные (виновные) стороны не соглашаются возместить ущерб в течение 60 дней после получения требования, то уполномоченные органы могут подать иск в суд.

Как только средства за ущерб взысканы, или было достигнуто урегулирование, должностные лица уполномоченных органов открывают счет для размещения этих средств и разрабатывают план восстановления. Далее они обеспечивают его общественное обсуждение, а затем его осуществление, используя взысканные средства за ущерб природным ресурсам.

Однако, по мнению американских экономистов и экологов все еще остаются значительные трудности, связанные с применением настоящих правил. С их точки зрения, разработчиками документа не была обеспечена достаточно прозрачная процедура выбора методов оценки ущерба окружающей среде, не были установлены ясные стандарты их применения или иерархия среди рассматриваемых в правилах факторов, которые следует учитывать при разработке планов оценки ущерба или планов восстановительных работ.

Литература:

Государственное управление ресурсами, № 1 январь 2006г. «Бензольные воды Амура». Ч. Гаджиева, интервью с В.А. Грачевым.

U.S. Department of the interior, Natural resource damage assessment regulations, 43 CFR PART 11 (1995), as amended at 61 Fed. Reg. 20609, May 7, 1996.

Executive Summary — CERCLA Natural Resource Damage Assessment Regulations, Office of Environmental Policy and Compliance, 2002.

«Valuing the Environment: Courts’ Struggles With Natural Resource Damages», Dale  B. Thompson , 2002.