31 Май 2013

Состояние на 30.04.13

Обращение с отходами – сопоставительный анализ процесса сближения законодательства России и Европейского Союза

Автор: Т.В.Боравская - член Совета при Председателе Совета Федерации ФС РФ по вопросам агропромышленного комплекса и природопользования; советник ЗАО "Инновационный экологический фонд"

В настоящее время в Российской Федерации нормативно-правовая база в области обращения с отходами устарела и не гармонизирована с нормами европейского права, что, в свою очередь, приводит к несбалансированности международной политики Российской Федерации в указанной области.

Объективные предпосылки сближения законодательных норм России и ЕС

1. «Соглашение о партнерстве и сотрудничестве, учреждающее партнерство между Российской Федерацией, с одной стороны, и Европейскими Сообществами и их государствами-членами, с другой стороны», подписанное 25 ноября 1996 года.
2. «Соглашение о сотрудничестве между Межпарламентской Ассамблеей СНГ и Парламентской Ассамблеей Совета Европы», подписанное 9 июня 1997 года.
3. «Стратегия развития отношений России с ЕС на среднесрочную перспективу (2000-2010)».
4. «Дорожная карта по общему экономическому пространству», подписанная 10 мая 2005 года на саммите Россия-ЕС в Москве.
5. Международные конвенции и соглашения, подписанные и ратифицированные Российской Федерацией, в соответствии с которыми она обязана снижать и предотвращать загрязнения окружающей среды, включая образование отходов. Одной из этих конвенций является Базельская конвенция о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением (Базель, 22 марта 1989 года).
6. В середине 90-х годов Россия подписала межправительственные соглашения в области охраны окружающей среды почти со всеми европейскими (да и не только европейскими) странами). Во всех этих соглашениях уделено внимание проблеме обращения с отходами и законодательного сближения норм в этой области.

Во всех упомянутых документах предусмотрено сотрудничество в области сближения законодательства, в том числе в таких отраслях права, как охрана здоровья и жизни людей, защита окружающей среды, технические нормы и стандарты, что в полной мере относится к области обращения с отходами. Зарубежные страны заинтересованы в сотрудничестве с Россией, они  готовы выделять необходимое финансирование на реализацию совместных проектов. Но зачастую препятствием этому является отсутствие официально созданных рабочих групп в рамках подписанных межправительственных соглашений.

Что происходит на практике?

Если взять за «точку отсчета» 1996 год, когда было подписано Соглашение о партнерстве и сотрудничестве, учреждающее партнерство между Российской Федерацией, с одной стороны, и Европейскими Сообществами и их государствами-членами, с другой стороны», и рассмотреть по годам динамику «сближения» законодательства, развития методов программно-целевого планирования, учета и отчетности в области обращения с отходами, то вырисовывается следующая картина (детальное описание законодательных и основных нормативных актов не приводится).

1996  - 1997 годы

Европейский Союз

 В Европейском Союзе обращение с отходами регламентируется следующими законодательными и нормативными актами, которые в течение определенного периода времени воплощаются в национальном законодательстве стран-членов ЕС:

• Рамочная директива 75/442/ЕЭС «Об отходах». Статья 6 этой директивы вводит норму, согласно который в каждой стране-члене ЕС должен быть создан орган, ответственный за реализацию требований директивы, включающих разработку и реализацию планов в области обращения с отходами, введение принципа «загрязнитель платит», вводятся обязательный учет и отчетность  количества, видов, источников образования отходов и т.д. В 1991 году в Директиву были внесены изменения Директивой 91/156/EEC от 18 марта 1991 г.
• Директива 91/689/ЕЭС «Об опасных отходах»;
• Директива 75/439/ЕЭС «О размещении отработавших масел»;
• Директива 94/62/ЕС «Об упаковке и упаковочных отходах»;
• Директива 96/59/ЕС «О размещении полихлорированных бифенилов и полихлорированных терфенилов»;
• Директива 78/176/ЕЭС «Об отходах, образующихся в промышленности по производству диоксида титана», впоследствии измененная и дополненная директивами  82/883/ЕЭС и  92/112/ЕЭС.
• Директива 91/157/ЕЭС «Об отработавших аккумуляторах и других источниках тока, содержащих определенные опасные вещества»;
• Директива 94/67/EC «О сжигании отходов»;
• Директива 96/61/ЕС «О комплексном предупреждении и контроле загрязнений». В 1996 году, в соответствии с требованиями упомянутой Директивы 96/61/ЕС «О комплексном предупреждении и контроле загрязнений», на уровне ЕС организован информационный обмен в области наилучших доступных технологий (НДТ) с одновременной разработкой справочников по НДТ, в том числе в области обращения с отходами.
• Правила по перевозке отходов внутри ЕС и за его пределами № 259/93, утвержденные Советом ЕС 1 февраля 1993 года;
• Базельская конвенция о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением (принята 22 марта 1988 года в г. Базель (Швейцария) и вступила в силу 5 мая 1992 г.).

В январе 1994 года опубликован Европейский Каталог отходов (Решение Комиссии 94/3, позднее заменен Решением 2000/532/EC Комиссии и дополнен Решениями 2001/118/EC и 2001/119/EC Комиссии), который является обязательным для всех стран-членов ЕС и взят за основу приложений Базельской конвенции.

Общие цели ЕС в области обращения с отходами определены в «Стратегии Европейского Сообщества в области управления отходами», впервые опубликованной в 1989 году в Коммюнике Комиссии ЕС и позднее пересмотренной и подтвержденной Решением Совета 24 февраля 1997 года

Российская Федерация 

 В Российской Федерации  обращение с отходами регламентируется следующими законодательными актами:

• Базельская конвенция о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением (Конвенция подписана СССР 23 марта 1994 г., вступила в силу 5 мая 1992 г. Российская Федерация ратифицировала настоящую Конвенцию Федеральным законом от 25 ноября 1994 г. N 49-ФЗ. Конвенция вступила в силу для Российской Федерации 1 мая 1995 г.). Работа в Российском секретариате Базельской конвенции ведется слабо и неэффективно. До сих пор (в течение 18 лет!) в официальной русской версии перевода приложений к Базельской конвенции остается значительное количество терминологических несоответствий, что не только является препятствием к адаптации норм зарубежного экологического права к российским условиям, но и служит предпосылкой развития криминальной обстановки в этой сфере, включая экологический терроризм. В частности, во всех  приложениях Базельской конвенции вместо слова «отходы» употребляется термин «ненужный». В последние годы Секретариат Базельской конвенции разработал руководящие документы по сбору и обращению с медицинскими отходами; отработавшими мобильными телефонами; отходами, содержащими ПХБ и ПХДФ; отработавшими  и затонувшими судами и др. Была выработана упрощенная методология оценки рисков опасных отходов на здоровье человека и окружающей среды и т.д. Эти документы до сих пор неизвестны заинтересованной российской аудитории.
• Самостоятельный  законодательный акт, регламентирующий обращение с отходами, отсутствует; обращение с отходами регламентируется СНиПами, СанПиНами, постановлениями Правительства РФ.
• Каталог отходов отсутствует.
• Проводится учет только токсичных отходов. В 1992-2002 гг. действовало федеральное статистическое наблюдение по форме № 2-тп (токсичные отходы) «Сведения об образовании, поступлении, использовании и размещении токсичных отходов производства и потребления». Данные о соответствующих отходах по этой форме собирались и обобщались Госкомстатом России. Централизованный учет других отходов производства и потребления не проводился.
• Тем не менее (при отсутствии достоверных данных об образовании отходов) в 1995 году сроком до 2001 года была принята Федеральная целевая программа «Отходы», которая не была выполнена из-за значительного сокращения планового финансирования. По ФЦП “Отходы” завершение большинства мероприятий программы планировалось на 1998–2000 годы, однако из предусмотренных 54 мероприятий выполнено только одно. В связи с невыполнением в установленные сроки программа была продлена на 2001 г.
• Ликвидированы экономические стимулы и прекращен учет отходов и вторичных ресурсов. С 1986 г. была введено общее положение, согласно которому организация, ответственная за разработку новых видов материалов или продукции, одновременно должна была «разрабатывать технологию их повторного использования или переработки после истечения срока службы или эксплуатации, предусматривая создание соответствующих мощностей одновременно с созданием мощностей по производству материалов или продукции». (То есть, то, к чему пришла Европа через 20 лет). К 1990 г. институтами страны было создано и внедрено немало технологических линий для переработки макулатуры, текстильных, полимерных и древесных отходов, отработавших автопокрышек, стеклобоя, отработавших нефтепродуктов, ртутьсодержащих ламп и гальванических элементов, металлургических шлаков, золошлаковых отходов, гальваношламов и других отходов. Заготовка и переработка многотоннажных отходов в ряде материалоемких отраслей промышленности были выделены, по сути, в самостоятельные подотрасли промышленности. На всей территории СССР формировалась мощная производственная инфраструктура для сбора и промышленной переработки основных видов вторичного сырья. Высокий уровень затрат на сбор и переработку «нерентабельных» отходов производства компенсировался установившейся в то время практикой включения этих затрат в себестоимость основной продукции соответствующих отраслей промышленности. В новых хозяйственных условиях Минэкономразвития России не стало рассматривать вторичные ресурсы в числе объектов, требующих специальных мер государственного регулирования. В 1991 году была ликвидирована государственная система учета промышленных отходов, которая функционировала под эгидой Госплана СССР и Госснаба СССР. В том же 1991 году в России была ликвидирована государственная система учета вторичных ресурсов, которая функционировала под эгидой Госснаба СССР. Сбор данных осуществлялся по ограниченному кругу предприятий и нескольким десяткам видов отходов. В тот период считалось, что лучше иметь хотя и ограниченную, но относительно корректную и внятную отчетную информацию. В СССР проводился учет, сбор и переработка отработавших автопокрышек, ГСМ, многооборотной упаковки и однооборотной упаковки и др. В 1996 года была отменена статистическая отчетность по формам 14-ВР (вторичные ресурсы), 14-лес (древесные отходы), 9-СН (лом черных металлов), 17-СН (лом цветных металлов) и др. В процессе экономических преобразований 1990-х гг. созданные в 1970–1980-х гг. инструменты государственной политики в области управления вторичными материальными ресурсами были утрачены.

1998 год

Европейский Союз

 В Европейском Союзе значительных изменений (на уровне законодательных актов) не произошло.

Российская Федерация

• Принят Федеральный закон № 89-ФЗ от 24 июня 1998 года «Об отходах производства и потребления», который определил цели и основные принципы государственной политики в области обращения с отходами. В основу ФЗ № 89-ФЗ положены положения Модельного закона «Об отходах производства и потребления», принятого на одиннадцатом пленарном заседании МПА СНГ (постановление № 11-9 от 15 июня 1998 года).
• Каталог отходов отсутствует.
• Проводится учет только токсичных отходов.

1999 -2004 годы

Европейский Союз

 В Европейском Союзе приняты следующие законодательные акты:

• Директива 2000/53/EC «Об отработавших транспортных средствах» и вспомогательный правовой инструментарий к этой Директиве;
• Директива 2002/96/EC «Об отработавшем электрическом и электронном оборудовании»;
• Директива 2002/95/EC «Об ограничении использования некоторых веществ в электрическом и электронном оборудовании»;
• Директива 99/31/EC «О захоронении отходов на полигонах» и вспомогательный правовой инструментарий к этой Директиве;
• Директива 2000/59/EC «О мощностях (оборудовании) для приема в портах отходов, образующихся на судах, и отходов карго»;
• Директива Европейского Парламента и Совета 2000/76/EC «О сжигании отходов».

Учет отходов. Сбор статистических данных об отходах регулируется в соответствии с Регламентом (EC) № 2150/2002 Европейского парламента и Совета Европейского союза от 25 ноября 2002 года «О статистике отходов» [12]. Согласно этому Регламенту государства — члены ЕС и Европейская комиссия (в рамках своих полномочий) должны осуществлять сбор статистических данных об образовании, утилизации и конечном размещении отходов. Регламент содержит в своем составе три приложения: Приложение I «Образование отходов», Приложение II «Утилизация отходов» и Приложение III «Конечное размещение отходов». В этих приложениях приводятся: унифицированная структура системы сбора данных, категории отходов и их качественные и количественные характеристики, процедура передачи собранных данных в Евростат и др. Под действие Регламента подпадают биологические отходы и отходы лечебно-профилактических учреждений.

Российская Федерация

В Российской Федерацииэкологические требования в области обращения с отходами регламентируются в виде отдельных норм в следующих законодательных актах: Земельном Кодексе РФ, Уголовном кодексе РФ, Водном кодексе РФ, Лесном кодексе РФ, Кодексе РФ "Об административных правонарушениях", Федеральном законе «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 8 августа 2001 года № 128-ФЗ, Федеральном законе «Об охране атмосферного воздуха» № 96-ФЗ от 4 мая 1999 года; Федеральном законе «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»№ 52-ФЗ от 30 марта 1999 года; Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ от 6 октября 2003 года; Федеральном законе «О техническом регулировании» № 184-ФЗ от 27 декабря 2002 года, Федеральном законе «Об охране окружающей среды» № 7-ФЗ от 10 января 2002 года.

Изменения, вносимые в ФЗ «об отходах производства и потребления», касаются в основном обращения с черными и цветными металлами.

Кроме того, из-за издержек административной реформы 2004 года из Федерального закона «Об отходах производства и потребления» была исключена статья 7 «Специально уполномоченные федеральные органы исполнительной власти в области обращения с отходами» и статья 22 «Программы в области обращения с отходами». Это привело к тому, что за пределами компетенции федеральных органов исполнительной власти осталось централизованное решение проблем, связанных с обращением отходов производства и потребления, их учетом, а также вопросы научно-технического развития в области обращения с отходами, внедрения наилучших существующих технологий, переработки накопленных отходов, методологий технологического нормирования, межсубъектного и международного сотрудничества, включая двухстороннее сотрудничество.

Подзаконные акты:

Приказ Министерства природных ресурсов РФ №786 от 2 декабря 2002 года «Об утверждении федерального классификационного каталога отходов» (ФККО) вводит в действие систему классификации отходов, основанную на видах источников образования отходов и их состава. Приказ № 663 от 30 июля 2003 года "О внесении дополнений в федеральный классификационный каталог отходов" вводит расширенную классификацию, а также идентификацию по классу опасности, однако основанием для отнесения отхода к классу опасности это не является. Классификация отходов, осуществляемая в соответствии с Федеральным классификационным каталогом отходов (ФККО), утвержденным Приказом МПР России от 30 июля 2003 г. № 663, показала свою неэффективность. Действующий ФККО построен по иерархическому принципу и представляет собой весьма грубую форму классификации всего многообразия отходов, значительно уступающую классификации и кодированию отходов, приведенную в Межгосударственном стандарте ГОСТ 30775-2001 «Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Классификация, идентификация и кодирование отходов. Основные положения», принятом ранее – в 2001 году. Стандарт ГОСТ  30775-2001 гармонизирован в части разработки номенклатурного перечня отходов с соответствующим перечнем, действующим в странах ЕС, с учетом всех основных элементов системы кодификации отходов, действующей в странах ОЭСР, и ее расширение за счет внесения некоторых основных данных статистического учета, а также опасных, ресурсных и технологических характеристик.

Постановление Правительства РФ № 818 от 26.10.2000 г. устанавливает порядок ведениягосударственного кадастра отходов и проведение паспортизации опасных отходов, Приказ МПР РФ № 785 от 2 декабря 2003 года "Об утверждении паспорта опасного отхода" утверждает паспорт опасного отхода. В настоящее время процедура получения паспортов настолько усложнена действующим законодательством, что на неё уходит иногда год. Это затрудняет предприятиям сдачу отходов на полигоны и наносит вред окружающей среде. Почти все федеральные предприятия в настоящее время являются филиалами юридических лиц, расположенных в Москве, а паспорта опасных отходов согласовываются по месту нахождения юридических лиц. Кроме того, согласование паспортов на отходы, класс опасности которых не определен в ФККО, практически невозможно провести без оплаты услуг фирм-посредников (50-60 тыс. руб./паспорт).

Установлено 5 классов опасности отходов (приказ Министерства природных ресурсов РФ от 15.06.2001 года № 511) в противоречие нормам ЕС, ОЭСР, Базельской конвенции, ГОСТ 12.1.007-76 «Вредные вещества. Классификация и общие требования безопасности».

В 2002 г. форма № 2-тп (токсичные отходы) была отменена.

Введена новая форма федерального государственного статистического наблюдения № 2-ТП (отходы) "Сведения об образовании, использовании, обезвреживании, транспортировании и размещении отходов производства и потребления" для юридических лиц и частных предпринимателей, осуществляющих деятельность по обращению с отходами производства и потребления (Постановление Росстата РФ № 157 от 30 декабря 2004  года "Об утверждении статистического инструментария для организации Ростехнадзором статистического наблюдения за отходами производства и потребления").

В 2001 году была принята новая ФЦП "Экология и природные ресурсы" со сроком выполнения до 2010 года, включающая под­программу "Отходы", содержащую в себе менее половины мероприятий ранее действовавшей самостоятельно ФЦП "Отходы". При этом строительство за счет средств федерального бюджета многих важных объектов, вклю­ченных  в ФЦП "Отходы", превратилось из-за недофинансирования в долгострой.

2005 год - 2007 год

Европейский Союз

 В Европейском Союзе приняты следующие законодательные акты:

• новая Рамочная Директива 2006/12/EC «Об отходах», учитывающая последние изменения в международном законодательстве и правоприменительной практике
• Директива  2006/21/ЕС «Об управлении отходами и пустыми породами горнорудного комплекса».

Рекомендованы для использования в области обращения с отходами два справочника в области НДТ: «Сжигание отходов» и «Обработка отходов».

Российская Федерация

В Российской Федерации произошли следующие изменения:

В 2005 году ФЦП "Экология и природные ресурсы" со сроком выполнения до 2010 года, включающая под­программу "Отходы", была закрыта.

Установлены лицензионные требования к предприятиям:

• деятельность которых связана с обращением опасных отходов (Постановление Правительства от 26 августа 2006 г. № 524 "Об утверждении Положения о лицензировании деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению отходов I - IV класса опасности").
• занимающимся вторичными черными и цветными металлами. (Постановление Правительства от 14 декабря 2006 г. № 766 "О лицензировании деятельности в области обращения с ломом цветных и черных металлов").

Введены новые формы статистической отчетности:

• В 2006 году для предприятий, осуществляющих заготовку, переработку и реализацию лома и отходов черных и цветных металлов, имеющих соответствующую лицензию, введена форма федерального государственного статистического наблюдения№ 14-МЕТ (лом) "Сведения об образовании и использовании лома черных и цветных металлов" (Постановление Росстата от 24.07.2006 № 38 "Об утверждении статистического инструментария для организации статистического наблюдения на 2007 год"). Форма № 14-МЕТ (лом) распространяется только на лицензиатов и не охватывает оптовых торговцев. Форма не учитывает количество заготовленного бросового лома (только купленного или переданного в качестве давальческого сырья).
• Статистический учет лома и отходов драгоценных металлов и камней ведется по формам № 2-ДМ, 4-ДМи Приложению к форме N 2-ДМ "Сведения об остатках, поступлении и сдаче драгоценных металлов в виде лома и отходов для последующей переработки и аффинажа", согласно Постановлению Росстата от 14.11.2007 № 88 "Об утверждении статистического инструментария для организации Минфином России статистического наблюдения за поступлением, расходом и остатками алмазов, драгоценных металлов и изделий из них".

Межпарламентская Ассамблея государств – участников СНГ постановлением № 29-15 от 31.10.2007 приняла Модельный закон «Об отходах производства и потребления» (новая редакция) и рекомендовала его для использования в национальном законодательстве. В российском законодательстве учтен не был.

2008 год

Европейский Союз

 В Европейском Союзе принята новая Рамочная директива «Об отходах»: Директива 2008/98/ЕС Европейского Парламента и Совета от 19 ноября 2008 года «Об отходах и отмене определенных директив 75/439/ЕЭС, 91/689/ЕС и 2006/12/ЕС». В соответствии с нормами Директивы отходы стали рассматриваться как ценный антропогенный ресурс. Законодательно закреплены базовые принципы европейской политики в области обращения с отходами: использование иерархии приоритетов в области обращения с отходами; достаточность производственных мощностей (оборудования) для утилизации и размещения отходов; внедрение наилучших доступных технологий без чрезмерных финансовых затрат; максимальная приближенность производственных мощностей (оборудования) для утилизации/размещения отходов к источникам их образования; проведение превентивных мероприятий; введение расширенной ответственности производителя; введение принципа «загрязнитель платит» и др.

Российская Федерация 

 Ответственность за решение проблемы обращения с отходами передана на уровень местного самоуправления, что резко обострило экологическую ситуацию (особенно, когда были созданы сотни мелких муниципальных образований). В соответствии с законодательством органы местного самоуправления обязаны организовать всю деятельность по удалению отходов без наличия достаточных организационных, финансовых, технических и кадровых ресурсов. При этом очевидно, что стратегические решения по выбору способов обезвреживания отходов, проектированию и строительству соответствующих объектов требуют межмуниципальных согласований и, соответственно, могут быть приняты только органами власти субъектов Российской Федерации.

2009 год

Европейский Союз

 В Европейском Союзе в январе 2009 года рекомендован для использования в области обращения с отходами справочник «Наилучшие доступные технологии. Управление отходами и пустыми породами горнорудного комплекса».

Российская Федерация

В противоречие нормам международного права из сферы действия ФЗ «Об отходах производства и потребления» с 1 января 2009 года исключена деятельность по обращению с биологическими отходами и отходами лечебно-профилактических учреждений. В настоящее время эта деятельность регулируется подзаконными  нормативными правовыми  актами – СанПиНом 10-летней давности: СанПиН 2.1.7.728-99 «Правила сбора, хранения и удаления отходов лечебно-профилактических учреждений» и Санитарными правилами 15-летней давности: Ветеринарно-санитарные правила сбора, утилизации и уничтожения биологических отходов от 04.12-95 № 13-7-2/469. Важно не только то, что указанные отношения перешли на более низкий по юридической силе уровень регулирования, но и то, что ряд содержащихся в Законе организационно-правовых норм, теперь не распространяется на отношения в сфере обращения с биологическими отходами и отходами лечебно-профилактических учреждений, что представляет прямую угрозу санитарно-эпидемиологической обстановке в стране.

Начался учет твердых бытовых отходов, который ведется в графе 48 "вывоз твердых бытовых отходов" раздела 3 формы № 22-ЖКХ (сводная), утвержденной Приказом Росстата от 11.08.2009 № 168 "Об утверждении статистического инструментария для организации федерального статистического наблюдения за деятельностью, осуществляемой в сфере предоставления жилищно-коммунальных услуг".

2010 год

Европейский Союз

 В ЕС обсуждается необходимость разработки и принятия новой директивы «О биоразлагаемых органических отходах».

Европейская комиссия начала обсуждение целевых показателей, не превышающих 36,5% для  отходов органического происхождения, перерабатываемых в компост.

Российская Федерация

Изменений не произошло.

2011 год

Европейский Союз

 Начался (3 февраля 2011 г.) пересмотр Директивы ЕС 2002/96/EC «Об отработавшем электрическом и электронном оборудовании» (19 января 2012 года принят во втором чтении)

Принят первый норматив ЕС, определяющий критерии, при соблюдении которых лом чугуна, стали и алюминия перестают считаться отходами.

Европейская комиссия предложила «поэтапный отказ от захоронения биоразлагаемых отходов на полигонах в 2020-2025 годах».

Российская Федерация 

26 июля 2011 года Правительство РФ внесло в Государственную Думу ФС РФ законопроект 584399-5 «О внесении изменений в Федеральный закон "Об отходах производства и потребления" и другие законодательные акты Российской Федерации в части экономического стимулирования деятельности в области обращения с отходами». 07.10.2011 законопроект 584399-5 рассмотрен в первом чтении. В представленной редакции законопроект не решил задачи, поставленные в поручении Президента Российской Федерации Российской Федерации (от 6 июня 2010 г. №Пр-1640) по итогам заседания президиума Государственного совета Российской Федерации 27 мая 2010 г., а также поставленную Президентом Российской Федерации задачу по гармонизации законодательства Российской Федерации с законодательством Европейского союза и иным международным законодательством. Законопроект не решил задачи по обеспечению гармоничного сочетания корпоративных интересов хозяйствующих субъектов и физических лиц, участвующих в производственной деятельности, с интересами общества в целом, без нанесения ущерба окружающей среде. Цель законопроекта, указанная в Пояснительной записке «создание экономических стимулов по вовлечению отходов в хозяйственный оборот в качестве вторичных материальных ресурсов», не достигнута. Более того, в законопроекте предлагается новая редакция статьи 23 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» и устанавливается норма, согласно которой при размещении отходов в объектах размещения отходов, обеспечивающих исключение негативного воздействия на окружающую среду, плата за негативное воздействие на окружающую среду не взимается. Эта норма нарушает принципы свободной конкуренции между участниками рыночного хозяйства, занятыми в сфере обращения с отходами и – в противоречие нормам международного права – стимулирует захоронение отходов на полигонах, а не вовлечение отходов в хозяйственный оборот.

Принят Федеральный закон Российской Федерации от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", где впервые в российском правовом поле дается определение понятия «медицинские отходы». Нормы Закона устанавливают, что классификация, правила сбора, использования, обезвреживания, размещения, хранения, транспортировки, учета и утилизации медицинских отходов устанавливаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (Минздравсоцразвития России). Законодательно закреплено, что медицинская организация обязана «проводить мероприятия по снижению риска травматизма и профессиональных заболеваний, внедрять безопасные методы сбора медицинских отходов и обеспечивать защиту от травмирования элементами медицинских изделий».

Вопрос об обращении с медицинскими отходами за пределами медицинских организаций в российском законодательстве до сих пор остается открытым.

Лицензирование в области обращения с отходами.

Принят Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 04.05.2011 N 99-ФЗ, предусматривающий лицензирование деятельности «деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию и размещению отходов I - IV классов опасности». В отличие от норм Постановления Правительства от 26 августа 2006 г. № 524 деятельность по транспортированию опасных отходов больше не лицензируется, что на практике привело к захламлению земель,  так как транспортные организации зачастую не довозят отходы до места назначения.

2012 - 2013 годы

Европейский Союз

 Европейская комиссия утвердила предложение о внесении поправок в Директиву ЕС «Об отработавших батареях и аккумуляторах» (2006/66/ЕС), предусматривающих запрет на размещение на рынке кадмий-содержащих портативных батареек и аккумуляторов, предназначенных для использования в беспроводных электроинструментах, начиная с 1 января 2016 года.

Принята новая Директива 2012/19/ЕС Европейского парламента и Совета Европейского союза «Об отработавшем электрическом и электронном оборудовании», где установлены новые целевые показатели сбора образовавшегося отработавшего электрического и электронного оборудования, законодательно закреплен раздельный сбор этих отходов и др. С 15 августа 2018 года эти отходы будут подразделяться на шесть новых категорий. С 2019 года целевые показатели будут базироваться на учете новых категорий отработавшего электрического и электронного оборудования.

Российская Федерация 

По инициативе Совета Федерации ФС РФ началась разработка проекта федерального закона ««Об обращении с отходами производства и потребления и вторичными ресурсами» на основе норм Модельного закона «Об отходах производства и потребления (новая редакция)», принятого МПА СНГ в 2007 году.

Проходит подготовка ко второму чтению законопроекта 584399-5 «О внесении изменений в Федеральный закон "Об отходах производства и потребления" и другие законодательные акты Российской Федерации в части экономического стимулирования деятельности в области обращения с отходами». Подготовленный законопроект ПРОТИВОРЕЧИТ: а) Международным нормам (ЕС и ОЭСР) в части сближения законодательства (отмена лицензирования; неверно указан «иерархический порядок  обращения с отходами»; некорректная формулировка принципа «ответственность производителя»; отсутствуют нормы по национальному плану действий (программе) – например, руководство ЕС 2012 г., руководство ОЭСР 2004 г.; стимулируется захоронение отходов на полигонах; терминологические разногласия в понятийном аппарате); б) Задачам, поставленным в Положении о формировании диалога по окружающей среде между МПР РФ и Генеральным директоратом по ОС Комиссии Европейских Сообществ (10 октября 2006 г.) в части сближения законодательства; в) Нормам Технического регламента Таможенного союза «О безопасности упаковки» (вступает в силу с 1 июля 2012 года). В законопроекте ОТСУТСТВУЮТ НОРМЫ по применению наилучших доступных технологий и обеспечению стимулирования их внедрения в области обращения с отходами; не решен вопрос с возможностью раздельного сбора отходов и вторичных ресурсов (у населения) - нужны соответствующие изменения в НК РФ; некорректно сформулирован принцип ответственности производителей за утилизацию их продукции в конце её жизненного цикла и др. Вместо первоначальной цели - экономического стимулирования деятельности в области обращения с отходами - законопроект предусматривает создание саморегулируемых организаций (СРО). В представленной редакции законопроект не решил задачи, поставленные в поручении Президента Российской Федерации  (от 6 июня 2010 г. №Пр-1640) по итогам заседания президиума Государственного совета Российской Федерации 27 мая 2010 г., а также поставленную Президентом Российской Федерации задачу по гармонизации законодательства Российской Федерации с законодательством Европейского союза и иным международным законодательством. Законопроект не решил задачи по обеспечению гармоничного сочетания корпоративных интересов хозяйствующих субъектов и физических лиц, участвующих в производственной деятельности, с интересами общества в целом, без нанесения ущерба окружающей среде.

Лицензирование в области обращения с отходами.

В Федеральном законе «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 04.05.2011 N 99-ФЗ (ред. от 25.06.2012 N 93-ФЗ) предусматривается лицензирование деятельности «деятельность по обезвреживанию и размещению отходов I - IV классов опасности». В отличие от норм Постановления Правительства от 26 августа 2006 г. № 524 больше не лицензируется деятельность по сбору, использованию и транспортированию опасных отходов.

Выводы

В Российской Федерации законодательное и нормативно-правовое обеспечение в области обращения с отходами не отвечает новым экономическим условиям, современным научным представлениям о рациональном использовании сырьевых и материальных ресурсов; не проводится дифференциация в отношении отходов, требующих специального регулирования (биологических,  упаковочных, крупнотоннажных отходов и др.). В настоящее время обращение с отходами и их утилизацию следует рассматривать как самостоятельную отрасль народного хозяйства, находящуюся в тесной взаимосвязи со всеми другими отраслями промышленности.

В области сближения с законодательством Европейского Союза положение не только не улучшилось, но по ряду направлений ухудшилось. Сравнительный анализ законодательных актов в ЕС и России показывает следующее (отметим, что все законодательные акты ЕС воплощены в национальном законодательстве стран-членов ЕС), что видно из вышеприведенного сравнительного анализа.

В период с 1996 по 2010 год в ЕС трижды кардинально пересматривалась рамочная директива «Об отходах». В дополнение к Рамочной директиве приняты 13 директив о регулировании отдельных видов отходов, 2 директивы о регулировании режимов обращения с отходами, 3 европейских справочника по наилучшим доступным технологиям в области обращения с отходами. Используется  унифицированная классификация отходов.

В России с 1998 года имеется один самостоятельный регулятивный акт в области обращения с отходами: Федеральный закон «Об отходах производства и потребления», который не гармонизирован с нормами международного права, используемая классификация отходов не унифицирована с нормами международного права. Нормы, предлагаемые законопроектом 584399-5 «О внесении изменений в Федеральный закон "Об отходах производства и потребления" и другие законодательные акты Российской Федерации в части экономического стимулирования деятельности в области обращения с отходами», противоречат нормам международного права и усугубляют и без того сложную ситуацию в области обращения с отходами.

Россия является практически единственной в мире страной, где в области обращения с отходами не используются методы программно-целевого планирования, регулирование не осуществляется на государственном уровне, отсутствуют достоверные сведения о динамике образования отходов и вторичных ресурсов, не осуществляется планомерная политика в области ресурсосбережения.

Имеющиеся данные об обращении отходов являются одними из самых неинформативных во всем массиве природоохранных и ресурсосберегающих сведений. На основании имеющихся статистических данных (из-за «статистических провалов» для отдельных видов отходов, вторичного сырья и отчитывающихся предприятий) невозможно сделать сколько-нибудь достоверный вывод о динамике образования отходов на федеральном уровне и в соответствующих субъектах Федерации. Следует отметить, что основные причины сложившейся ситуации лежат не в отсутствии приемлемого первичного учета отходов на отчитывающихся предприятиях. Если бы такой учет полностью отсутствовал, было бы непонятно, каким образом уже почти 20 лет взимаются платежи за размещение отходов. Основная путаница возникает на этапах сбора статистической информации, ее обобщения и публикации итоговых данных. В сложившихся условиях невозможно контролировать происходящие процессы, не говоря уже об эффективном управлении ими. Следует кардинально пересмотреть отношение к публикации и подаче статистических материалов об отходах в руководящих государственных структурах. Озвучиваемые данные должны проходить всестороннюю проверку.

В настоящее время объемы образования отходов продолжают нарастать, полноценный статистический учет отходов не ведется, нормы международного права и положительная правоприменительная зарубежная практика не учитываются (это относится и к классификации отходов). Особо следует отметить, что пренебрежение нормами международного права заводит в тупик и без того сложную ситуацию и умножает количество тяжелых ошибок.

Если государство не намерено довести ситуацию до еще большей дезорганизации, его (государства) роль в упорядоченном обращении отходов должна быть несравнимо выше, без централизованного участия государства сложившуюся ситуацию уже исправить невозможно. Но и предпринимательский сектор, в свою очередь,  обязан значительно увеличить покрытие издержек государства на организацию эффективного обращения с отходами.