Москва, Комплекс административных зданий Правительства Москвы
Совет Федерации
Федерального Собрания Российской Федерации
Всероссийская конференция
«Проблемы формирования отходоперерабатывающей индустрии в Российской Федерации»
г. Москва, ул. Новый Арбат, 19, конференц-зал
14 апреля 2011 года
РЕКОМЕНДАЦИИ
Участники Конференции, организованной в соответствии с Планом работы Совета Федерации на весеннюю сессию 2011 года Комитетом Совета Федерации по природным ресурсам и охране окружающей среды с участием комитетов и комиссий Совета Федерации, представителей законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации, депутатов Государственной Думы, представителей государственной власти федерального и регионального уровня, органов местного самоуправления, Общественной палаты Российской Федерации, Генеральной прокуратуры Российской Федерации, хозяйствующих субъектов, научных и общественных организаций, отмечают следующее.
В настоящее время в отвалах и хранилищах на территории Российской Федерации скопилось около 80 млрд. т отходов. Точные данные об образовании, утилизации и размещении отходов производства и потребления за последние годы отсутствуют. Отсутствует порядок статистического и оперативного учета в области обращения с отходами и вторичными ресурсами, в том числе с биологическими отходами и отходами лечебно-профилактических учреждений. Отходы производства и потребления складируют и захоранивают в несанкционированных местах, нередко в водоохранных зонах, в охранной зоне магистральных трубопроводов, в санитарных зонах скважин питьевого водоснабжения. Объемы размещения токсичных отходов на несанкционированных свалках постоянно растут.
Средний уровень утилизации отходов производства составляет около 30%; из отходов потребления извлекается в виде вторичного сырья только 2% от общего объема их образования, остальные 98% загрязняют окружающую среду, отрицательно влияя на жизнеобеспечение населения и экологическую безопасность.
Важнейшую задачу российской экономики — снижение энерго- и материалоемкости единицы внутреннего валового продукта (ВВП) — невозможно решить без учета процессов утилизации отходов и использования в качестве вторичных материальных и энергетических ресурсов.
В своем выступлении на совещании «О комплексе мер по улучшению экологической обстановки в России» 30 марта 2011 года Председатель Правительства В.В. Путин констатировал, что «серьёзной проблемой является и так называемое захламление почв. Речь идёт не только об экологическом ущербе, связанном с прошлой хозяйственной деятельностью, но и о неуклонном увеличении количества отходов, которые идут не на вторичный хозяйственный оборот, а на полигоны, а проще сказать – на свалки, которые, к сожалению, очень часто находятся в ненадлежащем состоянии и наносят вред природе и людям. В целом, согласно оценкам экспертов, около 15% территории Российской Федерации по экологическим показателям находится в критическом состоянии. И бездействие может привести к необратимым последствиям для окружающей среды. Главными причинами таких проблем называют несовершенство системы природоохранного регулирования, неэффективность управленческих и контрольных функций государства, слабые стимулы для использования современных чистых и так называемых зелёных технологий. Основным инструментом воздействия на ситуацию является государственное регулирование».
В то же время до сих пор не решены вопросы, связанные с оптимизацией обращения с отходами и рассмотренные на заседании Совета Безопасности Российской Федерации по вопросу «О мерах по обеспечению экологической безопасности в Российской Федерации» 30 января 2008 года, на оперативном совещании Совета Безопасности Российской Федерации по вопросу «О состоянии и мерах по повышению эффективности государственного регулирования в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности»27 марта 2009 года, на заседании президиума Государственного совета, посвящённого реформированию системы государственного управления в сфере охраны окружающей среды 27 мая 2010 года, где, в частности отмечалась необходимость «экономического стимулирования деятельности в области обращения с отходами в целях уменьшения количества отходов и вовлечения их в хозяйственный оборот, включая создание механизма аккумулирования и целевого расходования на региональном и местном уровне средств, платежей за размещение отходов, предусмотрев устранение избыточных административных барьеров в этой сфере», а также «создания федерального и региональных экологических фондов, предусмотрев порядок осуществления государственного и общественного контроля за их функционированием и целевым использованием их средств» и «совершенствование системы финансовой поддержки деятельности по охране окружающей среды и внедрению экологически эффективных технологий, в том числе с использованием средств экологических фондов, мер налогового стимулирования, средств, инвестированных в экологически эффективные и природоохранные технологии, зачисляемых в счёт платы за загрязнение окружающей среды».
Практически не выполнены рекомендации парламентских слушаний, проведенных в Совете Федерации в 2004 - 2010 годах и посвященных проблемам нормативно-правового обеспечения в области обращения с отходами. Принимаемые нормативно-правовые акты зачастую только усугубляют и без того тяжелую ситуацию: например, в противоречие международным нормам, из сферы действия Федерального закона «Об отходах производства и потребления» были выведены отходы лечебно-профилактических учреждений и биологические отходы.
В настоящее время нормативная правовая база в области обращения с отходами насчитывает около 200 актов, но действует с такой же низкой эффективностью, как и во всей природоохранной сфере, где государственное управление в области природопользования и охраны окружающей среды базируется на системе более 70 федеральных законов и 4000 подзаконных актов. Кроме того, Россия является стороной более 20-ти конвенций по вопросам охраны окружающей среды, предусматривающих обязательства по уменьшению отрицательных воздействий на окружающую среду, в том числе в результате образования отходов.
Действующее российское законодательное и нормативно-правовое обеспечение в области обращения с отходами:
Основными нерешенными проблемами в области обращения с отходами остаются следующие:
Государственная политика в области стандартизации направлена на прямое заимствование норм ЕС и ОЭСР, зачастую устаревших и менее развитых, чем в России, не предусматривая обмен накопленным опытом.
Решение указанных проблем возможно при цивилизованном формировании отходоперерабатывающей индустрии. В настоящее время обращение с отходами и их утилизацию следует рассматривать как самостоятельную отрасль российской экономики, находящуюся в тесной взаимосвязи со всеми другими отраслями промышленности. При этом следует принимать во внимание, что политика в области обращения с отходами производства должна формироваться в первую очередь в тех отраслях промышленности, где эти отходы образуются.
Сфера обращения с отходами при условии актуализации и дальнейшего развития нормативно-правового обеспечения содержит все необходимые элементы индустриализации этой сферы как отдельной отрасли: ресурсы, субъекты, финансы и технологии. Только при комплексном государственном подходе к обращению с отходами, как к отдельной отрасли, возможна эффективная интеграция этого вида ресурсов в экономику России.
В последние годы в связи с обострением проблемы отходов все развитые страны мира пришли к пониманию необходимости проведения согласованной политики и усиления государственного регулирования в области обращения с отходами, а также концентрации на национальном уровне ответственности за управление отходами. При этом в структуре государственного аппарата практически всех развитых стран имеются органы, ответственные за управление отходами.
В условиях вступления России в ВТО и ОЭСР и интенсификации процессов сближения российского нормотворчества с международными нормами и правилами необходимо отладить эффективное взаимодействие с международными партнерами. При отсутствии органа государственной власти, ответственного за государственное регулирование в области обращения с отходами и вторичными ресурсами, а также самостоятельного сектора экономики - отходоперерабатывающей индустрии, сформированного при реальной поддержке государства, решить такую задачу практически невозможно.
Заслушав и обсудив доклады, выступления и предложения, в целях решения проблем, связанных с формированием отходоперерабатывающей индустрии в Российской Федерации, участники Конференции подчеркивают, что важнейшей задачей экономики должно стать коренное улучшение работы по организации сбора и наиболее полному использованию всех видов отходов производства и потребления, попутных продуктов, так как использование вторичного сырья ― важный резерв повышения эффективности общественного производства.
Участники Конференции считают целесообразным поручить рабочей группе при Комитете Совета Федерации по природным ресурсам и охране окружающей среды в соответствии с регламентом Совета Федерации осуществлять взаимодействия между органами государственной власти, органами местного самоуправления, хозяйствующими субъектами и представителями гражданского общества, в целях реализации принятых на Конференции решений, с учетом рекомендаций парламентских слушаний, проведенных в Совете Федерации в 2004 - 2010 годах по проблемам нормативно-правового обеспечения в области обращения с отходами.
Участники конференции рекомендуют:
1. Федеральному Собранию Российской Федерации:
1.1. Совету Федерации Федерального Собрания Российской Федерации провести комплексный анализ действующей законодательной базы в области обращения с отходами и сформировать на основании полученной информации предложения по изменению в законодательстве на федеральном уровне, а также предложений по разработке типового пакета нормативно-правовой базы в области обращения с отходами регионального и муниципального уровня, как основы по обеспечению гарантий по инвестициям в данную отрасль.
1.2. Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации ускорить рассмотрение и принятие Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях упорядочения обращения с медицинскими отходами» от 31 января 2011 года № 494290-5, внесенный членами Совета Федерации Н.П. Чуркиным, А.Т. Васьковым, депутатами Государственной Думы М.Н. Гасановым, М.Ч. Залихановым, С.А. Марковым, С.Ю. Осадчим, В.Е. Шудеговым.
2. Правительству Российской Федерации:
2.1. Разработать и принять пакет нормативно правовых актов по введению расширенной ответственности производителя/ импортёра за весь жизненный цикл продукции, предусмотрев последовательность ввода данной ответственности и обеспечения гарантий по её реализации на всей территории Российской Федерации.
2.2. Разработать и принять в установленном порядке государственную стратегию развития отходоперерабатывающей индустрии, в которой будут учтены экономические механизмы стимулирования замены первичного сырья вторичным.
2.3. Разработать и утвердить в установленном порядке федеральную целевую программу по созданию в Российской Федерации отходоперерабатывающей индустрии, основанной на единой технологической платформе с использованием наилучших доступных технологий.
2.4. Внести изменения и дополнения в действующие законодательные акты Российской Федерации, регулирующих рациональное природопользование и охрану окружающей среды, в целях упорядочения обращения с отходами и повышения уровня вовлечения отходов в хозяйственный оборот, предусмотрев, в том числе, распределение государственного заказа на приобретение материалов и изделий, произведенных из вторичного сырья, на уровне 30%.
2.5. Создать на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации, федеральных округов единую систему оперативного учета отходов по: видам и количеству отходов, принимаемых к утилизации и повторному использованию; юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, оказывающим услуги в сфере обращения с отходами; наилучшим доступным технологиям в области обращения с отходами.
2.6. Продолжить работы по развитию комплекса стандартов «Ресурсосбережение» и систем «Экологический менеджмент», «Охрана природы» в соответствии с современными международными директивами.
2.7. Разработать порядок работ и организовать центры сертификации вторичного сырья, а также материалов и продукции, производимых из вторичного сырья.
2.8. Разработать и принять программу подготовки квалифицированных специалистов для отходоперерабатывающей индустрии.
2.9. Поддержать законопроект «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российский Федерации в целях улучшения использования золошлаковых отходов» от 06 декабря 2010 года № 466482-5, внесенный депутатами Государственной Думы ФС РФ Туголуковым Е.А. и Липатовым Ю.А.
2.10. Поручить Министерству транспорта Российской Федерации и Министерству регионального развития Российской Федерации расширить государственные заказы на применение золошлаковых материалов при строительстве зданий и сооружений, автомобильных и железных дорог.
2.11. Возобновить деятельность Федерального экологического фонда.
2.12. Разработать типовой пакет нормативно правовой документации регионального и муниципального уровня в области обращения с отходами.
3. Органам государственной власти субъектов Российской Федерации совместно с органами местного самоуправления:
3.1. Разработать комплексные целевые региональные программы по обращению с отходами и использованию вторичного сырья.
3.2. Обеспечивать экономическое стимулирование деятельности по раздельному сбору, сортировке, переработке и использованию отходов в качестве вторичных ресурсов и сырья, энергоносителей, включая использование эколого-экономических механизмов: платность природопользования; систему льгот, субсидий, кредитов для природоохранной деятельности; продажу прав (разрешений) на допускаемые загрязнения; ответственность за причинение ущерба окружающей среде; создание рынка экологических услуг и т.д.
3.3. Стимулировать формирование государственных заказов на продукцию, произведенную с использованием вторичного сырья.
3.4. Возобновить деятельность региональных экологических фондов, предусматривая, в том числе, целевое использование средств, поступающих в счет платы за негативное воздействие на окружающую среду, на реализацию мероприятий по совершенствованию механизмов обращения с отходами и вторичными материальными ресурсами.
