Москва, Комплекс административных зданий Правительства Москвы
РЕКОМЕНДАЦИИ
парламентских слушаний
«Проблемы нормативно-правового обеспечения обращения с отходами производства и потребления в Российской Федерации»
Совет Федерации
Федерального Собрания
Российской Федерации
11 ноября 2004 года
Рассмотрев и обсудив актуальные вопросы обращения с отходами производства и потребления в Российской Федерации, участники парламентских слушаний отмечают следующее:
В настоящее время на территории Российской Федерации в отвалах и хранилищах накопилось около 80 млрд. тонн твердых отходов. Это количество ежегодно увеличивается на 7 млрд. тонн, из которых утилизации подвергается менее 30%. Общая площадь занятых отходами земель превышает 2 тыс. кв. км. Более 0,6 тыс. кв. км занято шламонакопителями и хвостохранилищами; более 1 тыс. кв. км — отвалами, терриконами, золошлакоотвалами. Площадь под полигонами по обезвреживанию и захоронению отходов составляет около 6,5 тыс. га, под санкционированными свалками - около 0,35 тыс. кв. км. При этом практически отсутствуют отвечающие современным требованиям полигоны для промышленных и твердых бытовых отходов (ТБО). Широко распространены несанкционированные свалки, представляющие угрозу для окружающей среды и здоровья населения. Не соблюдаются правила сбора и захоронения токсичных отходов. Повсеместно малоопасные отходы смешиваются с токсичными отходами, после чего вместе захороняются на полигонах ТБО. Полигоны для утилизации токсичных отходов отсутствуют, практически не разрабатываются современные технологии по уничтожению таких отходов.
Имеются проблемы, связанные с введением в хозяйственный оборот крупнотоннажных отходов (включая золошлакоотвалы, шламонакопители, хвостохранилища, терриконы и др.), образовавшихся до 1993 года и не учтенных в процессе приватизации промышленных предприятий, хозяйственная деятельность которых послужила причиной образования этих отходов. Такие отходы фактически оказались в ведении органов местного самоуправления, у которых отсутствуют собственные финансовые и технологические ресурсы для решения проблемы. Ранее проблемы, связанные с переработкой таких отходов, решались в рамках подпрограммы «Отходы» федеральной целевой программы «Экология и природные ресурсы России (2002-2010 годы)», реализация которой завершается в 2004 году.
Особого внимания требует решение задач по соблюдению законности при обращении с биологическими отходами. В большинстве случаев скотомогильники не отвечают требованиям ветеринарно-санитарного законодательства. Выявлены факты, когда в нарушение норм и правил сбора, утилизации и уничтожения биологических отходов захоронение трупов павших животных производилось в землю.
Обостряется проблема обращения с ТБО, количество которых ежегодно увеличивается на 160 млн. м3. До сих пор 97% ТБО вывозятся на полигоны или сжигаются. 50-60% объема ТБО составляют упаковочные отходы; при этом от 40-50% до 100% упаковочных отходов представляют собой ценное вторичное сырье. Отсутствие мер государственного регулирования в области обращения с упаковкой и упаковочными отходами наносит ощутимый экологический и экономический ущерб государству.
Не решена проблема законодательного и технологического обеспечения утилизации медицинских отходов (0,6-1 млн. т/год), а также лекарственных препаратов с просроченными сроками реализации, фальсифицированных фармацевтических препаратов, лекарственных средств, конфискованных при осуществлении таможенных процедур.
Не учитываются высокие потенциальные возможности цементной промышленности по вовлечению отходов в хозяйственный оборот, позволяющие, в том числе частично отказаться от строительства дорогостоящих мусоросжигательных заводов.
Отсутствуют законодательно закрепленные требования к природопользователям по обязательной утилизации отходов, образующихся в горнорудном комплексе в результате хозяйственной деятельности.
Отсутствует порядок учета в области обращения с отходами, установление которого возлагается на специально уполномоченные федеральные органы исполнительной власти в области обращения с отходами, а также порядок статистического учета в области обращения с отходами, установление которого возлагается на специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в области статистического учета. Отсутствует детализация положений об обращении с брошенным и разукомплектованным автотранспортом, а также отходами, образующимися на территории садоводческих и огороднических товариществ.
В случае несовпадения мест образования и размещения отходов производства и потребления часть платы за размещение отходов, подлежащая зачислению в бюджет субъекта Российской Федерации, зачисляется в бюджеты субъектов Российской Федерации по месту регистрации индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, в процессе деятельности которых образуются отходы. Бюджетным кодексом Российской Федерации не предусмотрено перераспределение платежей между бюджетами субъектов Российской Федерации. Таким образом, негативное воздействие от размещения отходов испытывает один субъект Российской Федерации, а компенсация за негативное воздействие, в виде платы за размещение отходов, поступает в бюджет другого.
В условиях истощения природных ресурсов практически не учитывается промышленный потенциал накопленных и образующихся отходов, являющихся техногенным ресурсом.
Отмечается значительное снижение потребления вторичного сырья и вторичных энергоносителей, что объясняется, в первую очередь тем, что действующее законодательство не предусматривает экономических стимулов по сокращению добычи и переработки первичного сырья и энергоносителей за счет использования вторичных ресурсов, а также низким технологическим уровнем развития индустрии вторичной переработки отходов. При этом причиной технологического отставания является отсутствие целенаправленной научно-технической политики и системных маркетинговых исследований в области развития технологий и оборудования для утилизации отходов, что зачастую приводит к закупкам по импорту устаревшего оборудования. До сих пор в России остаются практически неизвестными документы Европейского союза для различных отраслей промышленности в области наилучших существующих технологий.
Отсутствие анализа отечественных и зарубежных нормативных правовых актов в области обращения с отходами не позволяет использовать современные подходы к совершенствованию законодательства и правотворчества в этой области.
В результате неверного перевода отдельных терминов в части, касающейся обращения с отходами, имеется значительное количество терминологических несоответствий в официальных русских версиях переводов международных документов в этой области, включая Базельскую конвенцию о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением, что является препятствием к адаптации норм зарубежного экологического права к российским условиям.
В настоящее время в Российской Федерации действует большое количество федеральных нормативных правовых актов в области обращения с отходами, изданных в период до 2002 года. Во многих субъектах Российской Федерации в развитие федерального законодательства приняты и действуют региональные нормативные правовые акты в области обращения с отходами, отражающие специфические особенности территории. При этом многие из них были изданы упразднёнными федеральными и региональными органами исполнительной власти, некоторые из этих актов не приведены в соответствие с действующим законодательством.
Положение усугубляется из-за издержек реформы системы органов исполнительной власти и исключения из Федерального закона «Об отходах производства и потребления» статьи 7 «Специально уполномоченные федеральные органы исполнительной власти в области обращения с отходами», в результате чего за пределами компетенции федеральных органов исполнительной власти осталось централизованное решение проблем, связанных с обращением отходов производства и потребления, их учетом, а также вопросы научно-технического развития в области обращения с отходами, внедрения наилучших существующих технологий, переработки накопленных отходов, методологий технологического нормирования, межсубъектного и международного сотрудничества, включая двухстороннее сотрудничество.
В целях решения проблем нормативно-правового регулирования в области обращения с отходами, сокращения образования отходов, развития малоотходных технологий, максимального вовлечения отходов в хозяйственный оборот, а также усиления контроля за выполнением природоохранного законодательства в области обращения с отходами участники парламентских слушаний приняли следующие рекомендации:
1. Федеральному Собранию Российской Федерации:
1.1. Ускорить разработку и рассмотрение проектов федеральных законов «О плате за негативное воздействие на окружающую среду», «Об обязательном экологическом страховании», «Об упаковке и упаковочных отходах».
2. Правительству Российской Федерации:
2.1. Рассмотреть вопрос о создании федерального органа исполнительной власти по охране окружающей среды, к компетенции которого в том числе отнести управление в области обращения с отходами.
2.2. Восстановить подпрограмму «Отходы» в рамках федеральной целевой программы «Экология и природные ресурсы России (2002-2010 годы)».
2.3. Разработать и принять «Концепцию обращения с отходами в Российской Федерации».
2.4. Рассмотреть вопрос о подготовке изменений и дополнений в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» в части введения расширенной ответственности производителя товара за полный жизненный цикл продукции, включая утилизацию отходов, финансирования создания и ведения государственного кадастра отходов, расширения механизмов экономического стимулирования деятельности в области обращения с отходами, совершенствования понятийного аппарата.
2.5. Рассмотреть вопрос о подготовке изменений и дополнений в Федеральный закон «Об обеспечении единства измерений» в части введения обязательного метрологического обеспечения информационно-измерительной продукции, применяемой в сфере охраны окружающей среды, включая обращение с отходами.
2.6. При разработке технических регламентов, устанавливающих требования, обеспечивающие безопасность продукции (или технологического процесса), предусматривать такие требования на этапе превращения продукции в отходы.
2.7. Повысить эффективность сотрудничества в области обращения с отходами, включая упаковочные и медицинские, с международными организациями (Программой развития Организации Объединенных Наций (ПРООН), Программой Организации Объединенных Наций по промышленному развитию (ЮНИДО), Программой Организации Объединенных Наций по окружающей среде (ЮНЕП), Всемирной организацией здравоохранения (ВОЗ), Организацией экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) и Советом Европы), двусторонними и многосторонними программами содействия и сотрудничества (программы Европейского союза РНАКЕ и ТАС13, Российско-французского совета по экономическим, финансовым, промышленным и торговым вопросам (СЕФИК), Скандинавской корпорации экологического финансирования (НЕФКО).
2.8. Рассмотреть вопрос о запрещении ввоза на территорию Российской Федерации не определенной в международных конвенциях продукции (включая упаковку для этой продукции), отходы которой не перерабатываются в Российской Федерации, при условии отсутствия финансирования импортерами программ по созданию производств для переработки таких отходов.
2.9. Организовать проведение инвентаризации мест захоронений отходов с целью выявления дополнительных сырьевых ресурсов и оценки влияния этих мест на окружающую среду и здоровье человека.
2.10. Разработать правовые и экономические механизмы стимулирования внедрения малоотходных и ресурсосберегающих технологий производств, наилучших существующих технологий в области обращения с отходами.
2.11. Подготовить в установленном порядке предложения по правовому регулированию экономической поддержки предпринимательства в сфере сбора, обезвреживания и переработки отходов, имея в виду:
2.11. Рассмотреть вопрос о законодательном закреплении требований к природопользователям по обязательной утилизации отходов, образующихся в горнорудном комплексе в результате их хозяйственной деятельности.
3. Комитету Совета Федерации по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии:
3.1. Совместно с Федеральной службой по техническому регулированию и метрологии провести экспертизу разработанных в рамках проекта ТАСИС проектов специальных технических регламентов «Упаковка и обращение с упаковочными отходами» и «Обеспечение экологической безопасности хозяйственной деятельности».
3.2. Рассмотреть вопрос о расширении сотрудничества со странами СНГ по гармонизации нормативной правовой базы в части технических регламентов в области экологической безопасности и обращения упаковки и упаковочных отходов.
4. Министерству экономического развития и торговли Российской Федерации, Министерству финансов Российской Федерации, Федеральной налоговой службе:
4.1. При формировании федеральных бюджетов на 2006 и последующие годы предусмотреть государственную поддержку деятельности в области обращения с отходами в виде предоставления инвестиционного налогового кредита и возможности дотирования процентных ставок по кредитам, выданным на реализацию инвестиционных проектов, направленных на строительство и технологическую модернизацию предприятий, занятых в области обращения с отходами, а также финансирование научных и опытно-конструкторских работ по производству оборудования по сортировке и переработке отходов, обезвреживанию медицинских отходов, отходов лекарственных средств, отходов 1-2 классов опасности.
5. Министерству иностранных дел Российской Федерации с участием Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору:
5.1. Выявить терминологические несоответствия в официальных русских переводах международных документов (Базельской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением, Директив ЕС и других документов), провести гармонизацию этих терминов с принятой в Российской Федерации терминологией в области обращения с отходами.
6. Министерству обороны Российской Федерации совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти:
6.1. Принять дополнительные меры по решению проблемы утилизации химического оружия и утративших срок годности взрывчатых веществ.
7. Министерству здравоохранения и социального развития Российской Федерации:
7.1. Разработать и внедрить в практику мероприятия по утилизации медицинских отходов и лекарственных препаратов с просроченными сроками реализации, фальсифицированных фармацевтических препаратов и других опасных отходов, включая ртутьсодержащие, и др.
7.2. Обеспечить гармонизацию действующих санитарных норм и правил в области обращения с отходами с международными нормами.
7.3. Обеспечить гармонизацию действующей нормативной базы в области гигиены почвы с международными нормами.
8. Министерству здравоохранения и социального развития Российской Федерации совместно с Федеральной службой по контролю за оборотом наркотиков, Федеральной таможенной службой:
8.1. Разработать и внедрить в практику мероприятия по утилизации лекарственных средств, наркотических средств и психотропных веществ, конфискованных при осуществлении таможенных процедур.
9. Министерству сельского хозяйства Российской Федерации:
9.1. Разработать дополнительные меры по утилизации утративших срок годности пестицидов и других удобрений, средств защиты растений, применяемых в сельском хозяйстве.
9.2. Разработать и внедрить в практику мероприятия по утилизации утративших срок годности лекарственных препаратов для животных сельскохозяйственного назначения.
9.3. Обеспечить действенный контроль проверок выполнения требований ветеринарно-санитарных правил о проведении не менее 2 раз в год проверок состояния скотомогильников, постановке на учет скотомогильников и принять меры по возмещению ущерба, причиненного нарушениями.
10. Министерству транспорта Российской Федерации совместно с Федеральной службой по тарифам:
10.1. Льготировать тарифы на перевозку отходов к объектам по их вовлечению в хозяйственный оборот.
11. Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору:
11.1. Провести анализ и подготовить предложения по совершенствованию ведомственных нормативных правовых актов и инструктивно-методических документов в области обращения с отходами.
11.2. Подготовить информационно-аналитический обзор отечественных и зарубежных нормативных правовых актов в области обращения с отходами и довести его до сведения заинтересованных федеральных органов государственной власти, территориальных органов исполнительной власти в области охраны окружающей среды и природопользования.
11.3. Разработать и утвердить нормативную правовую базу по созданию и ведению государственного кадастра отходов как национальной информационной системы в сфере обращения с отходами.
11.4. Разработать и утвердить нормативные правовые акты по процедурам выявления и официального установления наилучших существующих технологий в сфере обращения с отходами, формированию национального информационного фонда по наилучшим существующим технологиям.
12. Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, Федеральному агентству водных ресурсов, Федеральному агентству лесного хозяйства с участием Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору:
12.1. Выявить наличие на особо охраняемых природных территориях, в водоохранных и водозащитных зонах, на землях лесного фонда несанкционированных свалок отходов и принять меры по их ликвидации.
13. Федеральной службе по техническому регулированию и метрологии с привлечением представителей заинтересованных министерств и ведомств, других заинтересованных организаций:
13.1. Рассмотреть вопрос о разработке для различных отраслей промышленности национальных стандартов, предусматривающих внедрение наилучших существующих технологий с учетом международного опыта.
13.2. Ускорить осуществление гармонизации российских стандартов в области охраны окружающей среды и ресурсосбережения с международными.
13.3. Рассмотреть вопрос о разработке и принятии в установленном порядке соответствующих технических регламентов по обращению с отходами производства и потребления, в том числе медицинскими отходами.
14. Федеральной службе государственной статистики совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти:
14.1. Рассмотреть вопрос о совершенствовании форм федерального государственного статистического наблюдения за сбором и использованием отходов производства и потребления, в т.ч. введении статистического наблюдения за упаковкой и упаковочными отходами.
15. Федеральному агентству по недропользованию:
15.1. Разработать концепцию разведки, добычи, обогащения и переработки полезных ископаемых, базирующуюся на принципе обязательной утилизации образующихся в результате недропользования отходов.
15.2. Провести инвентаризацию объектов * размещения отходов, образующихся в результате разведки, добычи, обогащения и переработки полезных ископаемых.
15.3. Разработать и реализовать за счет недропользователей мероприятия по утилизации отходов, образующихся в результате разведки, добычи, обогащения и переработки полезных ископаемых.
16. Федеральному агентству по энергетике:
16.1. Разработать и внедрить в практику мероприятия по утилизации имеющихся золоотвалов теплоэлектростанций.
17. Органам государственной власти субъектов Российской Федерации совместно с органами местного самоуправления:
17.1. Обеспечивать экономическое стимулирование деятельности по сбору, сортировке, переработке и использованию отходов в качестве вторичного сырья и энергоносителей.
17.2. Обеспечить административную поддержку инфраструктур по вовлечению отходов в хозяйственный оборот.
17.3. Шире использовать на региональном уровне эколого-экономические регуляторы: платность природопользования, создание системы льгот, субсидий, кредитов для природоохранной деятельности, продажу прав (разрешений) на допускаемые загрязнения, ответственность за причинение ущерба окружающей среде, создание рынка экологических услуг и т.д.
17.4. Обеспечивать предоставление льгот хозяйствующим субъектам, занятым в сфере производства продукции из вторичного сырья.
17.5. Обеспечивать государственный заказ продукции из вторичного сырья.
17.6. Разработать и принять региональные законы «Об отходах производства и потребления».
17.7. Разработать и принять региональные и межмуниципальные программы «Отходы».
Председатель Комитета В.Е. Шудегов
