Москва, Комплекс административных зданий Правительства Москвы
РЕКОМЕНДАЦИИ
парламентских слушаний
«Обращение с отходами: проблемы законодательного обеспечения и государственное регулирование»
Совет Федерации
Федерального Собрания
Российской Федерации
30 ноября 2006 года
Рассмотрев и обсудив актуальные вопросы обращения с отходами производства и потребления в Российской Федерации, участники парламентских слушаний, организованных Комитетом Совета Федерации по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии совместно с Комитетом Совета Федерации по промышленной политике, отмечают следующее:
В настоящее время проблема накопления отходов производства и потребления является одной из основных угроз экологической безопасности Российской Федерации. Неуклонно возрастают объемы образования отходов с последующим их сжиганием или захоронением на полигонах; распространены несанкционированные свалки; продолжается загрязнение рек отходами угледобывающей и лесоперерабатывающей промышленности, коммунального и сельского хозяйства; слабо внедряются технологии по вовлечению отходов в хозяйственный оборот; не используется международный опыт в области обращения с отходами и др. В условиях истощения природных ресурсов практически не учитывается промышленный потенциал накопленных и образующихся отходов, являющихся техногенным ресурсом. При этом недостаточны меры государственного регулирования в области обращения с отходами. Сложившаяся ситуация приводит к опасному загрязнению окружающей среды и создает реальную угрозу здоровью населения Российской Федерации.
В отвалах и хранилищах на территории Российской Федерации скопилось около 80 млрд. т отходов. Точные данные об образовании, утилизации и размещении отходов производства и потребления за последние годы отсутствуют. Учет образования и размещения твердых бытовых отходов (ТБО) на федеральном уровне не проводится. С 2005 года из Государственного доклада об охране окружающей среды Российской Федерации исключен раздел «Отходы производства и потребления».
Не решена проблема законодательного и технологического обеспечения утилизации сельскохозяйственных отходов, биологических отходов, медицинских отходов, лекарственных препаратов с просроченными сроками реализации, фальсифицированных фармацевтических препаратов, лекарственных средств, конфискованных при осуществлении таможенных процедур.
До настоящего времени остаются нерешенными и многие другие проблемы обращения с отходами производства и потребления:
Вопросы использования отходов по существу выпали из сферы централизованного государственного управления. Сложившаяся ситуация усугубляется отсутствием в Российской Федерации экономически эффективных нормативно-правовых, институциональных и организационных условий в области обращения с отходами.
Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» содержит неполный и нераскрытый понятийный аппарат; существуют разночтения в терминологии с Базельской конвенцией о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением; отсутствуют разграничения в регулировании обращения с отходами по отношению к здоровью человека и охране окружающей среды и др. В Законе не закреплены такие нормы, как обеспечение приоритета утилизации отходов над их размещением; принцип ответственности производителей за утилизацию их продукции в конце жизненного цикла; запрещение ввоза на территорию государства продукции, которая в конце своего жизненного цикла не может быть использована в качестве вторичных ресурсов; применение наилучших существующих технологий в области обращения с отходами; использование новейших научно-технических достижений в целях реализации малоотходных и безотходных технологий и др.
Существующая законодательная база не позволяет стимулировать физических и юридических лиц, занятых в сфере обращения с отходами, а также принимать адекватные меры к лицам, наносящим ущерб окружающей среде несанкционированным размещением отходов. Отсутствует законодательное регулирование вопроса собственников отходов предприятий-банкротов. Не отрегулированы положения, касающиеся уточнения уровня опасности отходов, деятельность по обращению с которыми должна подлежать лицензированию.
При совершенствовании законодательства, регулирующего обращение с отходами производства и потребления, необходимо пересмотреть практику отнесения практически всех отходов к категории опасных, противоречащую Базельской конвенции.
Ростехнадзором не в полной мере выполняются возложенные на него функции по разработке и изданию нормативных правовых актов, методических и инструктивно-технических документов по вопросам обращения с отходами. По этой причине, в частности, более года была приостановлена выдача лицензий на деятельность по обращению с опасными отходами, что привело к тому, что природопользователи, которые не имели лицензии, либо те, у которых срок действия лицензий закончился, превратились в нарушителей закона и вынуждены были производить оплату за размещение отходов в 5-кратном размере. Лицензирующие органы Ростехнадзора требуют получения лицензии на деятельность по обращению с опасными отходами от всех лиц, осуществляющих хозяйственную деятельность, вне зависимости от того, является ли эта деятельность основной и ведется с собственными отходами, или она связана с отходами, получаемыми от сторонних организаций.
Важным является необходимость определения органов власти, конкретно отвечающих за вопросы обращения с отходами, а не только за контрольно-надзорную деятельность в этой области. Ответственность и полномочия федеральных, региональных и муниципальных органов власти законодательно разделены неудовлетворительно.
Принимаемые государственными контрольно-надзорными органами меры часто не соответствуют степени общественной опасности и распространенности правонарушений при обращении с отходами производства и потребления. В добровольном порядке штрафы не оплачиваются, а в принудительном порядке органы государственного контроля (надзора) взыскивают их чрезвычайно редко. В ряде субъектов Российской Федерации вопросы о возмещении ущерба в судебном порядке вообще не ставятся.
Хотя государственный контроль должен обеспечиваться за счет взимаемых налогов, на практике действия Ростехнадзора по осуществлению своих полномочий трактуется как услуга, подлежащая оплате, что противоречит ст. 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Россия недостаточно представлена в международных организациях, деятельность которых направлена на эффективное вовлечение отходов в хозяйственный оборот.
Результаты международных исследований и проектов, необходимые в практической работе руководителям органов государственной власти, предприятий ЖКХ, руководителям мусоросортировочных, мусороперерабатывающих и мусоросжигательных заводов, полигонов, предприятий по заготовке и переработке вторсырья и т.п., как правило, публикуются только в изданиях научного профиля, известны только узкому кругу специалистов, не доходят до заинтересованной аудитории и, в конечном итоге, не внедряются на практике.
Усугубляет положение отсутствие законодательно закрепленных экономических механизмов охраны окружающей среды. До настоящего времени не приняты законы «О плате за негативное воздействие на окружающую среду» и «Об обязательном экологическом страховании».
Для совершенствования нормативно-правовой базы в сфере обращения с отходами производства и потребления необходимо разработать новую редакцию Федерального закона «Об отходах производства и потребления», а также подготовить гармонизированные с соглашениями ВТО и директивами ЕС нормативные акты и технические регламенты.
С целью улучшения состояния законности в рассматриваемой сфере необходимо решить вопросы обеспечения эффективной работы государственных контролирующих органов, неукоснительного исполнения органами местного самоуправления обязанностей в области обращения с отходами производства и потребления.
Вышеназванные проблемы отмечались на парламентских слушаниях «Проблемы нормативно-правового обеспечения обращения с отходами производства и потребления в Российской Федерации», проведенных в 2004 году в Совете Федерации, и рекомендации которых практически выполнены не были.
В какой-то степени проблемы обращения с отходами производства и потребления самостоятельно пытаются решать субъекты Российской Федерации. В ряде субъектов Российской Федерации, например, Москве, Санкт-Петербурге и Ленинградской области, Республике Татарстан, Приморском и Хабаровском краях, Свердловской, Калужской, Владимирской областях имеется развитая нормативная база, действуют региональные программы, что положительно сказывается как на социально-экономическом развитии регионов, так и приносит ощутимые результаты по снижению негативных воздействий на окружающую среду. Заслуживает внимания опыт Москвы, где в структуре правительства Москвы создан самостоятельный уполномоченный орган для координации деятельности в сфере обращения с отходами производства и потребления. Централизация управления позволила приступить к реализации комплексного подхода в развитии системы санитарной очистки города. Завершение реализуемых в настоящее время строительства и реконструкции объектов по промышленной переработке отходов позволит к 2010 году обеспечить снижение полигонного захоронения отходов на два млн. тонн в год. Перспективным является применение программно-целевого метода управления обращения с отходами (некоммерческая организация «Экологические инновационные проекты»).
В целях решения проблем нормативно-правового регулирования в области обращения с отходами, создания экономически эффективных институциональных и организационных условий в области обращения с отходами, совершенствования управления отходами в Российской Федерации, сокращения образования отходов, развития малоотходных технологий, максимального вовлечения отходов в хозяйственный оборот, усиления контроля за выполнением природоохранного законодательства в области обращения с отходами, участники парламентских слушаний приняли следующие рекомендации:
1. Федеральному Собранию Российской Федерации:
1.1. Ускорить разработку и рассмотрение проектов федеральных законов:
«О внесении изменений в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» (в части обращения с упаковочными и иными отходами);
«О плате за негативное воздействие на окружающую среду»;
«Об обязательном экологическом страховании».
2. Правительству Российской Федерации:
2.1. Рассмотреть вопрос о создании федерального органа исполнительной власти по охране окружающей среды, к компетенции которого, в том числе, отнести управление в области обращения с отходами.
2.2. Разработать и утвердить федеральную целевую программу «Управление отходами производства и потребления в Российской Федерации (2007-2015 годы)», предусмотрев в ней подпрограмму по обращению с медицинскими отходами.
2.3. Рассмотреть вопрос о подготовке новой редакции федерального закона «Об отходах производства и потребления».
2.4. Разработать и внести предложения по изменению в Налоговый кодекс Российской Федерации в части установления налоговых и иных льгот для предприятий, занимающихся утилизацией отходов, внедряющих малоотходные и ресурсосберегающие технологии и наилучшие существующие технологии в области обращения с отходами.
2.5. Разработать и внести изменения и дополнения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части увеличения размера налагаемого взыскания за несанкционированное размещение отходов и их открытое сжигание.
2.6. Разработать и внести изменения и дополнения в Федеральный закон «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами» в части утилизации запрещенных к применению или пришедших в негодность веществ.
2.7. Рассмотреть вопрос о подготовке изменений и дополнений в Федеральный закон «Об обеспечении единства измерений» в части введения обязательного метрологического обеспечения информационно-измерительной продукции, применяемой в сфере охраны окружающей среды, включая обращение с отходами.
2.8. Пересмотреть практику отнесения практически всех отходов к категории опасных, противоречащую Базельской конвенции с внесением соответствующих изменений в федеральные законы «Об отходах производства и потребления» и «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», а также иные нормативные правовые акты, регулирующие обращение с отходами производства и потребления.
2.9. Уточнить распределение полномочий Роспотребнадзора и Ростехнадзора в части обращения с отходами производства и потребления, обеспечив внесение соответствующих изменений в законодательные акты.
2.10. Уточнить распределение полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области ведения каталога отходов и принятия отчетности.
2.11. Утвердить процедуру оформления лицензии на деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению опасных отходов только для организаций, осуществляющих коммерческую деятельность по обращению с опасными отходами, получаемыми от других организаций. Уточнить границы деятельности по обращению с опасными отходами, которая подлежит лицензированию, имея в виду введение нижнего предела для целей установления лимитов на размещение отходов.
2.12. При разработке технических регламентов, устанавливающих требования, обеспечивающие безопасность продукции (или технологического процесса), предусматривать такие требования на этапе превращения продукции в отходы, а также принять меры по разработке технических регламентов по обращению с отходами производства и потребления.
2.13. Повысить эффективность сотрудничества в области обращения с отходами, включая законотворческую деятельность, с международными организациями (ЕС, ПРООН, ЮНИДО, ЮНЕП, ВОЗ, ОЭСР и др.), двусторонними и многосторонними программами содействия и сотрудничества. Обеспечить эффективное сотрудничество Российской Федерации в рамках «Инициативы 3R».
2.14. Рассмотреть вопрос о запрещении ввоза на территорию Российской Федерации продукции (включая упаковку для этой продукции), отходы которой не перерабатываются в Российской Федерации, при условии отсутствия финансирования импортерами программ по утилизации такой продукции (включая упаковку) в конце жизненного цикла.
2.15. Разработать механизм регулирования вопроса собственника отходов при процедуре банкротства предприятия, предусмотрев продажу предприятий-банкротов вместе с накопленными данными предприятиями отходов, а также механизм предотвращения и возмещения вреда окружающей среде в случае неплатежеспособности лица, осуществляющего градостроительную деятельность.
3. Комитету Совета Федерации по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии:
3.1. Рассмотреть вопрос о проведении в 2007 году «круглого стола», посвященного проблемам нормативно-правового обеспечения в области обращения с медицинскими и биологическими отходами.
3.2. Рассмотреть вопрос о расширении сотрудничества со странами СНГ в рамках МПА СНГ по гармонизации нормативной правовой базы, в частности в области обращения с отходами производства и потребления.
3.3. Рассмотреть вопрос о реорганизации рабочей группы при Комитете Совета Федерации по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии по разработке законодательной базы в области обращения упаковки и упаковочных отходов в рабочую группу при Комитете Совета Федерации по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии по разработке законодательной базы в области обращения с отходами.
3.4. Принять меры по организации методической помощи органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления в части разработки региональной нормативно-законодательной базы в области обращения с отходами, региональных концепций и программ в области обращения с отходами на базе рабочей группы при Комитете Совета Федерации по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии по разработке законодательной базы в области обращения с отходами.
4. Министерству экономического развития и торговли Российской Федерации, Министерству финансов Российской Федерации, Федеральной налоговой службе:
4.1. При формировании федеральных бюджетов на 2008 и последующие годы предусмотреть государственную поддержку деятельности в области обращения с отходами, внедрения малоотходных и ресурсосберегающих технологий, внедрения наилучших существующих технологий в области обращения с отходами в виде предоставления инвестиционного налогового кредита и возможности дотирования процентных ставок по кредитам, выданным на реализацию инвестиционных проектов, направленных на строительство и технологическую модернизацию предприятий, а также финансирование научных и опытно-конструкторских работ в области обращения с отходами.
5. Министерству иностранных дел Российской Федерации:
5.1. Провести анализ и выявить терминологические несоответствия в официальных русских переводах международных документов (Базельской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением и др.), провести гармонизацию этих терминов с принятой в Российской Федерации терминологией в области обращения с отходами.
6. Министерству здравоохранения и социального развития Российской Федерации:
6.1. Разработать и внедрить в практику систему мер по утилизации медицинских отходов и лекарственных препаратов с просроченными сроками реализации, фальсифицированных фармацевтических препаратов и других опасных отходов, включая ртутьсодержащие, и др.
6.2. Обеспечить гармонизацию действующих в Российской Федерации санитарных норм и правил в области обращения с отходами, а также гигиены почвы с международными нормами.
7. Министерству здравоохранения и социального развития Российской Федерации совместно с Федеральной службой по контролю за оборотом наркотиков, Федеральной таможенной службой:
7.1. Разработать и внедрить в практику мероприятия по утилизации лекарственных средств, наркотических средств и психотропных веществ, конфискованных при осуществлении таможенных процедур.
8. Министерству сельского хозяйства Российской Федерации:
8.1. Разработать дополнительные меры по утилизации утративших срок годности пестицидов и других удобрений, средств защиты растений, применяемых в сельском хозяйстве, а также лекарственных препаратов для животных сельскохозяйственного назначения.
8.2. Обеспечить действенный контроль проверок выполнения требований ветеринарно-санитарных правил о проведении проверок состояния скотомогильников, постановке их на учет и принять меры по возмещению причиненного ущерба.
8.3. Разработать и внедрить в практику программу по переработке органических отходов сельскохозяйственного производства в органо-минеральные удобрения.
9. Министерству транспорта Российской Федерации совместно с Федеральной службой по тарифам:
9.1. Рассмотреть вопрос о льготировании тарифов на транспортирование отходов к объектам по их утилизации и вовлечения в хозяйственный оборот.
10. Министерству образования и науки Российской Федерации:
10.1. Рассмотреть вопрос о включении научно-практических журналов «Твердые бытовые отходы» и «Экология производства» в перечень ведущих рецензируемых научных журналов и изданий для опубликования основных научных результатов диссертаций, определяемый Высшей аттестационной комиссией.
11. Министерству природных ресурсов Российской Федерации:
11.1. Восстановить в Государственном докладе об охране окружающей среды Российской Федерации раздел «Отходы производства и потребления».
12. Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору:
12.1. Провести анализ и подготовить предложения по совершенствованию ведомственных нормативных правовых актов и инструктивно-методических документов в области обращения с отходами.
12.2. Разработать и утвердить нормативные правовые акты по процедурам выявления и официального установления наилучших существующих технологий в сфере обращения с отходами, формированию национального информационного фонда по наилучшим существующим технологиям.
12.3. Привести в соответствие с Бюджетным кодексом Российской Федерации деятельность в области лицензирования отходов.
12.4. Разработать и принять унифицированную форму отчетности по отходам.
12.5. Обеспечить систематическое внесение изменений и дополнений в Федеральный классификационный каталог отходов.
12.6. Разработать и принять Правила инвентаризации объектов размещения отходов.
12.7. Определить перечень конкретных предприятий и организаций субъектов Российской Федерации, подлежащих федеральному экологическому контролю.
12.8. Ускорить разработку и принятие документов, регламентирующих порядок осуществления государственного контроля над деятельностью в области обращения с отходами, порядок установления лимитов на размещение отходов органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также механизм передачи субъектам Российской Федерации упомянутых функций от территориальных органов Ростехнадзора.
12.9. Организовать проведение инвентаризации мест захоронений отходов с целью выявления дополнительных вторичных сырьевых ресурсов и оценки влияния этих мест на окружающую среду и здоровье человека.
13. Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, Федеральному агентству водных ресурсов, Федеральному агентству лесного хозяйства с участием Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору:
13.1. Выявить наличие на особо охраняемых природных территориях, в водоохранных и водозащитных зонах, на землях лесного фонда несанкционированных свалок отходов и принять меры по их ликвидации.
14. Федеральной службе по техническому регулированию и метрологии с привлечением представителей заинтересованных министерств и ведомств, других заинтересованных организаций:
14.1. Рассмотреть вопрос о разработке для различных отраслей промышленности национальных стандартов, предусматривающих внедрение наилучших существующих технологий с учетом международного опыта.
14.2. Активизировать работу по осуществлению гармонизации российских стандартов в области охраны окружающей среды и ресурсосбережения с международными стандартами.
14.3. Рассмотреть вопрос о реорганизации Технического комитета 349 по стандартизации «Вторичные материальные ресурсы» в Технический комитет 349 по стандартизации «Менеджмент отходов».
15. Федеральной службе государственной статистики совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти:
15.1. Рассмотреть вопрос о совершенствовании форм федерального государственного статистического наблюдения за сбором и использованием отходов производства и потребления, в т.ч. введении статистического наблюдения за использованием вторичных ресурсов, а также упаковкой и упаковочными отходами.
16. Федеральному агентству по недропользованию:
16.1. Разработать концепцию разведки, добычи, обогащения и переработки полезных ископаемых, базирующуюся на принципе обязательной утилизации образующихся в результате недропользования отходов.
16.2. Провести инвентаризацию объектов размещения отходов, образующихся в результате разведки, добычи, обогащения и переработки полезных ископаемых с разработкой и реализацией за счет недропользователей системы мер по утилизации отходов, образующихся в результате разведки, добычи, обогащения и переработки полезных ископаемых, включая рекультивацию нарушенных земель.
17. Федеральному агентству лесного хозяйства:
17.1. При проведении конкурсов и аукционов установить обязательным условием аренды участков лесного фонда полное использование стволовой древесины, включая утилизацию образующихся отходов.
17.2. Запретить огневую очистку лесосек, установив экологические безопасные методы их очистки и утилизации образующихся отходов.
18. Федеральному агентству по энергетике:
18.1. Разработать и внедрить в практику мероприятия по утилизации имеющихся золоотвалов теплоэлектростанций.
19. Органам государственной власти субъектов Российской Федерации совместно с органами местного самоуправления:
19.1. Обеспечивать экономическое стимулирование деятельности по сбору, сортировке, переработке и использованию отходов в качестве вторичного сырья и энергоносителей, включая использование эколого-экономических регуляторов: платность природопользования, создание системы льгот, субсидий, кредитов для природоохранной деятельности, продажу прав (разрешений) на допускаемые загрязнения, ответственность за причинение ущерба окружающей среде, создание рынка экологических услуг и т.д.
19.2. Обеспечивать государственный заказ на продукцию из вторичного сырья.
19.3. Разработать и принять региональные законы «Об отходах производства и потребления».
19.4. Разработать и принять целевые региональные и межмуниципальные программы в области обращения с отходами или соответствующие разделы комплексных программ развития регионов, предусмотрев в них меры по обеспечению территорий санкционированными местами размещения ТБО, а также по развитию инфраструктуры в области эффективного обращения с отходами.
19.5. Провести инвентаризацию санкционированных и несанкционированных мест размещения ТБО, а также предприятий, занимающихся сбором, транспортировкой, утилизацией, переработкой и захоронением отходов.
19.6. Организовать разработку генеральных схем санитарной очистки территорий муниципальных образований как составных частей соответствующих генеральных планов развития территорий.
19.7. Принять меры по ликвидации и последующей рекультивации объектов захоронения отходов производства и потребления, расположенных на территориях городских и других поселений, лесопарковых, курортных, лечебно-оздоровительных, рекреационных зон, водоохранных зон, водосборных площадей подземных водных объектов, используемых в целях питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения.
19.8. Обеспечить совершенствование технологии раздельного сбора и двухэтапного вывоза ТБО с использованием мусороперегрузочных станций нового поколения, в том числе с извлечением вторичного сырья и использованием прессования ТБО.
19.9. Разработать нормативную базу, регламентирующую реализацию полномочий, связанных с перечнем объектов хозяйственной и иной деятельности, в том числе осуществление государственного контроля за деятельностью в области обращения с отходами; ведение учета объектов и источников негативного воздействия на окружающую среду; осуществление контроля взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду (включая плату за размещение отходов), а также установление лимитов на размещение отходов.
19.10. Законодательно предусмотреть наличие в бюджетах субъектов Российской Федерации целевых расходных статей финансирования мероприятий по совершенствованию механизмов обращения с отходами производства и потребления для каждого муниципального образования, входящего в состав субъекта Российской Федерации.
20. Издательскому дому «Отраслевые ведомости»:
20.1. Интенсифицировать деятельность по пропаганде и внедрению передовых отечественных и зарубежных методов в области обращения с отходами в журналах «Твердые бытовые отходы», «Экология производства», на сайте «www.solidwaste.ru” и др.
20.2. Рассмотреть возможности подготовки и издания учебной литературы в области обращения с отходами для высших учебных заведений.
20.3. Активизировать сотрудничество с международными издательствами с целью выпуска переводной литературы экологической направленности, включая обращение с отходами.
21. Поддержать инициативу ряда организаций и компаний, занятых в сфере обращения с отходами по созданию:
Председатель Комитета
В.Е. ШУДЕГОВ
