РЕКОМЕНДАЦИИ парламентских слушаний «Проблемы нормативно-правового и технологического обеспечения обращения с отходами производства и потребления»

РЕКОМЕНДАЦИИ парламентских слушаний «Проблемы нормативно-правового и технологического обеспечения обращения с отходами производства и потребления»

ПРОЕКТ

РЕКОМЕНДАЦИИ
парламентских слушаний
«Проблемы нормативно-правового и технологического обеспечения
обращения с отходами производства и потребления»

Совет Федерации
Федерального Собрания
Российской Федерации
25 декабря 2009 года

Рассмотрев и обсудив актуальные вопросы нормативно-правового и технологического обеспечения обращения с отходами производства и потребления в Российской Федерации, участники парламентских слушаний, организованных Комитетом Совета Федерации по природным ресурсам и охране окружающей среды совместно с Комитетом Совета Федерации по экономической политике, предпринимательству и собственности, Комитетом Совета Федерации по промышленной политике, Комиссией Совета Федерации по жилищной политике и жилищно-коммунальному хозяйству, Комиссией Совета Федерации по вопросам развития институтов гражданского общества, Комиссией Совета Федерации по национальной морской политике, отмечают следующее:

В настоящее время в от­валах и хранилищах на территории Российской Федерации скопилось около 80 млрд. тонн отходов. Точные данные об образовании, утилизации и размещении отходов производства и потребления за последние годы отсутствуют.

Подавляющее большинство городов России окружено полигонами и несанкционированными свалками, нередко расположенными  в водоохранных зонах, в охранной зоне магистральных трубопроводов, в санитарных зонах скважин питьевого водоснабжения.

Средний уровень утилизации отходов производства составляет около 30%; из отходов потребления извлекается в виде вторичного сырья только 2% от общего объема их образования, остальные 98% загрязняют окружающую среду.

Решение важнейшей задачи российской экономики - снижение энерго- и материалоемкости единицы ВВП - неразрывно связано с процессом утилизации отходов в качестве вторичных ресурсов. Хотя российская наука и промышленность располагают технологиями и материально-технической базой, обеспечивающими утилизацию практически всех видов отходов, в полной мере это не реализуется.

В настоящее время обращение с отходами и их утилизацию следует рассматривать как самостоятельную отрасль народного хозяйства, находящуюся в тесной взаимосвязи со всеми другими отраслями промышленности.

Законодательное и нормативно-правовое обеспечение в области обращения с отходами не отвечает новым экономическим условиям, современным научным представлениям о рациональном использовании сырьевых и материальных ресурсов; не проводится дифференциация в отношении отходов, требующих специального регулирования (биологических,  упаковочных, крупнотоннажных отходов и др.).

Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» (далее: Закон) содержит неполный и нераскрытый понятийный аппарат; существуют разночтения в терминологии с Базельской конвенцией о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением; не закреплены такие международные нормы, как обеспечение приоритета утилизации отходов над их размещением; принцип ответственности производителей за утилизацию их продукции в конце жизненного цикла; применение наилучших существующих технологий в области обращения с отходами; использование новейших научно-технических достижений в целях реализации малоотходных и безотходных технологий и др.

Значительно сужен круг отношений, регулируемых Законом, за счет исключения из сферы его действия деятельности по обращению с биологическими отходами и отходами лечебно-профилактических учреждений, деятельность которых в настоящее время деятельность регулируется подзаконными  нормативными правовыми  актами. И важно не только то, что указанные отношения перешли на более низкий по юридической силе уровень регулирования, но и то, что ряд содержащихся в Законе организационно-правовых норм, теперь не будет распространяться на отношения в сфере обращения с биологическими отходами и отходами лечебно-профилактических учреждений, что может ухудшить санитарно-эпидемиологическую обстановку в стране.

Существующая законодательная база не позволяет стимулировать хозяйствующих субъектов, осуществляющих внедрение малоотходных технологий, и хозяйствующих субъектов, занятых в сфере обращения с отходами, а также принимать адекватные меры к лицам, наносящим ущерб окружающей среде несанкционированным размещением отходов. Собственники отходов не имеют стимулов заниматься переработкой отходов и освобождением земель, выведенных из пользования для создания объектов размещения отходов. В структуре ценообразования в отношении электроэнергии не учтена специфика оборудования, применяемого на большинстве отходоперерабатывающих предприятий РФ, относящихся к категории малого и среднего бизнеса.

В соответствии с Законом, с 1 января 2010 г. запрещается размещение отходов на объектах, не внесенных в государственный реестр объектов размещения отходов. В настоящее время порядок ведения упомянутого реестра отсутствует и его формирование реестра не ведется, что приведет к тому, что с 1 января 2010 г. размещение отходов будет признаваться незаконным, а хозяйствующие субъекты, осуществляющие размещение отходов, будут привлекаться к административной ответственности по ст. 8.2 КоАП "Несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами".

Закон содержит неопределенные требования к организациям (субъектам малого и среднего бизнеса), а также положения, устанавливающие для правоприменителя (администратора платы за негативное воздействие на окружающую среду) возможность необоснованного применения исключений из общих правил. Все это в соответствии с пунктом 2 статьи 1 Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» создает условия для проявления коррупции.

Для совершенствования нормативно-правовой базы в сфере обращения с отходами производства и потребления необходимо разработать новую редакцию Федерального закона «Об отходах производства и потребления», приняв, как вариант, за основу Модельный закон «Об отходах производства и потребления» (новая редакция), принятый МПА СНГ, положения которого гармонизированы с директивами ЕС и нормативными документами ОЭСР.

Бюджетным кодексом Российской Федерации не предусмотрено перераспределение платежей между бюджетами субъектов Российской Федерации в случае несовпадения мест образования и размещения отходов производства и потребления.

Принимаемые государственными контрольно-надзорными органами меры часто не соответствуют степени общественной опасности и распространенности правонарушений при обращении с отходами производства и потребления. В добровольном порядке штрафы не оплачиваются, а в принудительном порядке органы государственного контроля (надзора) взыскивают их чрезвычайно редко. В ряде субъектов Российской Федерации вопросы о возмещении ущерба в судебном порядке вообще не ставятся.

Подразделения Ростехнадзора в субъектах РФ не обеспечивают открытость информации о предприятиях, имеющих лицензии на обращение с отходами. Ростехнадзор должен также обеспечивать методическое единство, на перекладывая это на разработчиков природоохранной документации, которые лишь обязаны следовать государственно установленным методикам. Это означает необходимость государственного финансирования принимаемых федеральных методик по окружающей среде и возможность последующего прямого открытого доступа к ним всем заинтересованным сторонам через Интернет.

В настоящее время классификация отходов, осуществляемая в соответствии с Федеральным классификационным каталогом отходов (ФККО), утвержденным Приказом МПР России от 30 июля 2003 г. № 663, показала свою неэффективность. Действующий ФККО построен по иерархическому принципу и представляет собой весьма грубую форму классификации всего многообразия отходов, значительно уступающую классификации и кодированию отходов, приведенную в Межгосударственном стандарте ГОСТ 30775-2001 «Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Классификация, идентификация и кодирование отходов. Основные положения». Стандарт ГОСТ  30775-2001 гармонизирован в части разработки номенклатурного перечня отходов с соответствующим перечнем, действующим в странах ЕС, с учетом всех основных элементов системы кодификации отходов, действующей в странах ОЭСР, и ее расширение за счет внесения некоторых основных данных статистического учета, а также опасных, ресурсных и технологических характеристик.

В настоящее время процедура получения паспортов настолько усложнена действующим законодательством, что на неё уходит иногда год. Это затрудняет предприятиям сдачу отходов на полигоны и наносит вред окружающей среде. Почти все федеральные предприятия в настоящее время являются филиалами юридических лиц, расположенных в Москве, а паспорта опасных отходов согласовываются по месту нахождения юридических лиц. Кроме того, согласование паспортов на отходы, класс опасности которых не определен в ФККО, практически невозможно провести без оплаты услуг фирм-посредников (50-60 тыс. руб./паспорт).

Действующая система лицензирования в области обращения с отходами, закрепленная в административном регламенте Ростехнадзора по лицензированию деятельности в области обращения с отходами не допускает каких-либо изменений. Это приводит к тому, что внедрении новой технологии по использованию и обезвреживанию отходов организация должна получать новую лицензию.

Лицензирование деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов должно осуществляться только для тех юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, которые осуществляют эту деятельность с целью получения прибыли и которые, как правило, осуществляют эту деятельность с отходами других природопользователей..

В настоящее время в России на государственном уровне не разработаны стратегические подходы к решению задач управления отходами, механизм решения этих задач не раскрыт, отсутствует научно обоснованная концепция и стратегия решения проблем обращения с отходами, не используются методы программно-целевого планирования.

В Российской Федерации ответственность за решение проблемы обращения с отходами передана на уровень местного самоуправления, что резко обострило экологическую ситуацию (особенно, когда были созданы сотни мелких муниципальных образований). В соответствии с законодательством органы местного самоуправления обязаны организовать всю деятельность по удалению отходов без наличия достаточных организационных, финансовых, технических и кадровых ресурсов. При этом очевидно, что стратегические решения по выбору способов обезвреживания отходов, проектированию и строительству соответствующих объектов требуют межмуниципальных согласований и, соответственно, могут быть приняты только органами власти субъектов Российской Федерации. В сложившейся ситуации органы местного самоуправления, в ряде случаев, не относят к своим полномочиям  организацию транспортирования, размещения, использования, обезвреживания отходов производства и потребления.

Проблемы нормативно-правового обеспечения в области обращения с отходами производства и потребления рассматривались на парламентских слушаниях, проведенных в Совете Федерации в 2004, 2006 и 2008 годах. Однако принятые рекомендации практически выполнены не были.

В целях решения проблем нормативно-правового и технологического обеспечения обращения с отходами производства и потребления, создания экономически эффективных институциональных и организационных условий в области обращения с отходами, совершенствования управления отходами в Российской Федерации, сокращения образования отходов, развития малоотходных технологий, максимального вовлечения отходов в хозяйственный оборот, усиления контроля за выполнением природоохранного законодательства в области обращения с отходами, участники парламентских слушаний рекомендуют:

1. Федеральному Собранию Российской Федерации:

1.1. Разработать и принять в установленном порядке новую редакцию Федерального закона «Об отходах производства и потребления» на примере Модельного закона «Об отходах производства и потребления» (новую редакцию) для государств-участников СНГ.

1.2. Принять в установленном порядке Федеральный закон «Технический регламент «О безопасности упаковки», предусмотрев последнюю стадию жизненного цикла упаковки (утилизацию упаковки).

1.3. Провести мониторинг законодательства в области обращения отходов, имея в виду гармонизацию с нормами международного права.

2. Правительству Российской Федерации:

2.1. Рассмотреть вопрос о создании федерального органа исполнительной власти по охране окружающей среды, к компетенции которого, в том числе, отнести управление в области обращения с отходами.

2.2. Разработать и внести в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации законопроекты, предусматривающие:

  • внесение изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации в части установления налоговых и иных льгот для предприятий, занимающихся утилизацией отходов, внедряющих малоотходные и ресурсосберегающие технологии и наилучшие существующие технологии в области обращения с отходами;
  • внесение изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части увеличения размера налагаемого взыскания за несанкционированное размещение отходов и их открытое сжигание.

2.3. При разработке технических регламентов, устанавливающих требования, обеспечивающие безопасность продукции предусматривать требования по утилизации продукции в конце жизненного цикла.

2.4. Принять меры по устранению последствий экологического вреда, нанесенного отходами в результате ранее проведенной хозяйственной и военной деятельности.

2.5. Разработать и утвердить федеральную целевую программу «Охрана окружающей среды», предусмотрев в ней подпрограмму «Ресурсосбережение», учитывающую специфику обращения с отходами, требующими специального регулирования (биологическими, упаковочными и др. отходами).

2.6. Разработать и утвердить нормативные правовые акты по процедурам государственной поддержки хозяйствующих субъектов, занятых в сфере обращения с отходами, а также осуществляющих внедрение малоотходных технологий.

2.7. Внести дополнение в Постановление Правительства РФ от 26 февраля 2004 г. № 109 "О ценообразовании в отношении электрической и тепловой энергии в Российской Федерации" путём включения в этот перечень категории предприятий малого и среднего бизнеса, имеющих энергопринимаюшие устройства мощностью свыше 100 кВт и специализирующихся на переработке и обезвреживании бытовых и промышленных отходов, либо использующих в производстве вторичное сырьё.

2.8. Рассмотреть вопрос о совершенствовании форм федерального государственного статистического наблюдения за сбором и использованием вторичных ресурсов и отходов.

2.9. Разработать новый ФККО, предусмотрев гармонизацию с ГОСТ 30775-2001 «Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Классификация, идентификация и кодирование отходов. Основные положения».

2.10. Разработать и утвердить  процедуру выдачи  паспортов специально уполномоченным органом  одновременно с выдачей лимита на размещение отходов.

2.11. Упорядочить деятельность по ведению  Реестра объектов размещения отходов.

2.12. Внести изменения в постановление правительства Российской Федерации от 29.08.2007г. №545 «О внесении изменений в правила разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение» в части процедуры участия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по установлению лимитов на размещение отходов в соответствии с нормативами предельно-допустимых вредных воздействий на окружающую среду в целях приведения в соответствие со статьей 18 от 24.06.1998г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления».

2.13. Нормативно оформить полномочия субъектов РФ по созданию целевых экологических бюджетных фондов для финансирования создания инфраструктуры (регионального значения) по обращению с отходами.

2.14. Нормативно оформить обязательную маркировку материалов на деталях промышленной продукции для их идентификации в конце жизненного цикла.

2.15. Поручить Министерству природных ресурсов и экологии РФ совместно с Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору:

2.15.1. Проработать и внести дополнения в Инструктивно-методические указания по взиманию платы за загрязнение окружающей природной среды (зарегистрировано в Минюсте Российской Федерации 24 марта 1993г. № 190) в части расчета платы за размещение отходов для субъектов малого и среднего предпринимательства.

2.15.2. Проработать и внести изменения в Административный регламент Ростехнадзора по исполнению государственной функции по установлению лимитов на размещение отходов, утвержденный Приказом Ростехнадзора от 20.09.2007 №643, в части установления лимитов на размещение отходов для субъектов малого и среднего предпринимательства.

2.15.3. Определить процедуру утверждения норм накопления ТБО с отнесением действий к полномочиям органов местного самоуправления.

2.15.4. Установить заявительный порядок (без оформления  проектов нормативов  образования и лимитов размещения отходов (ПНОЛРО) определения и получения  лимитов на размещение отходов представителями  малого и среднего бизнеса.

2.15.5. Определить (на уровне административного регламента) упрощенный порядок корректировки ПНОЛРО и соответственно лимитов на размещение отходов в связи с некоторыми изменениями производственного процесса.

2.15.6. Предусмотреть в нормативных правовых и методических актах, определяющих процедуры, связанные с накоплением отходов, срок накопления  до 1 года вместо 6 месяцев (на срок формирования транспортной партии).

2.15.7. Предусмотреть в нормативных правовых и методических актах для вновь строящихся и расширяемых предприятий  осуществление платы за негативное воздействие на окружающую среду без повышающего коэффициента по фактическим уровням воздействия в течение первых двух лет. 

2.15.8. Определить в нормативных правовых и методических актах порядок применения понижающего коэффициента 0,3 при определении величины платы за хранение и размещение отходов.

2.15.9. Провести инвентаризацию объектов размещения отходов с целью выявления дополнительных вторичных сырьевых ресурсов и оценки влияния этих мест на окружающую среду и здоровье человека.

2.15.10.Провести анализ и подготовить предложения по совершенствованию ведомственных нормативных правовых актов и инструктивно-методических документов в области обращения с отходами.

2.15.11. Привести в соответствие с Бюджетным кодексом Российской Федерации деятельность в области лицензирования отходов.

2.15.12. Ускорить разработку и принятие документов, регламентирующих порядок осуществления государственного контроля над деятельностью в области обращения с отходами, порядок установления лимитов на размещение отходов органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также механизм передачи субъектам Российской Федерации упомянутых функций от территориальных органов Ростехнадзора.

2.15.13. В нормативных правовых и методических актах, определяющих порядок профессиональной подготовки по обращению с отходами, заменить формулировку «лица, допущенные к обращению с отходами» на  формулировку «лица, ответственные за обращение с отходами в соответствии с приказом по предприятию».

2.15.14. Отменить процедуру установления классов опасности отходов, если вид отхода внесен в Федеральный классификационный каталог отходов (ФККО).

2.16. Поручить Министерству обороны Российской Федерации совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти:

2.16.1. Принять дополнительные меры по решению проблемы утилизации химического оружия и утративших срок годности взрывчатых веществ.

2.17. Поручить Министерству экономического развития  и торговли Российской Федерации, Министерству финансов Российской Федерации, Федеральной налоговой службе:

2.17.1. При формировании федеральных бюджетов на 2011 и последующие годы предусмотреть государственную поддержку деятельности в области обращения с отходами, внедрения малоотходных и ресурсосберегающих технологий в виде предоставления инвестиционного налогового кредита и возможности дотирования процентных ставок по кредитам, выданным на реализацию инвестиционных проектов.

2.18. Поручить Министерству  иностранных дел Российской Федерации:

2.18.1. Провести анализ и выявить терминологические несоответствия в официальных русских переводах международных документов (Базельской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением и др.) и провести гармонизацию этих терминов с принятой в Российской Федерации терминологией в области обращения с отходами.

2.19. Поручить Министерству  здравоохранения и социального развития Российской Федерации совместно с Федеральной cлужбой по контролю за оборотом наркотиков, Федеральной    таможенной службой:

2.19.1. Разработать и внедрить в практику мероприятия по утилизации лекарственных средств, наркотических средств и психотропных веществ, конфискованных при осуществлении таможенных процедур.

2.20. Поручить Министерству сельского хозяйства Российской Федерации:

2.20.1.  Разработать дополнительные меры по утилизации утративших срок годности пестицидов и других удобрений, средств защиты растений, утративших   срок   годности   лекарственных   препаратов   для   животных сельскохозяйственного назначения.

2.20.2.  Обеспечить    действенный    контроль    проверок    выполнения требований ветеринарно-санитарных правил о проведении не менее 2 раз в год    проверок    состояния     скотомогильников,     постановке     на    учет скотомогильников и принять меры по возмещению ущерба, причиненного нарушениями.

2.21. Поручить Министерству транспорта Российской Федерации совместно с Федеральной службой по тарифам:

2.21.1. Льготировать тарифы на перевозку отходов к объектам по их вовлечению в хозяйственный оборот.

2.22. Поручить Министерству образования и науки Российской Федерации:

2.22.1. Разработать для высших учебных заведений специализированных учебных пособий по обращению с отходами производства и потребления, принимая во внимание имеющиеся справочные рекомендательные документы Европейского Союза о наилучших доступных технологиях в области обращения с отходами.

2.23. Поручить Федеральной  службе по техническому регулированию и метрологии с привлечением  представителей заинтересованных министерств и ведомств, других заинтересованных организаций:

2.23.1. Активизировать работу по осуществлению гармонизации российских стандартов в области менеджмента отходов и ресурсосбережения с международными стандартами.

2.24. Поручить Федеральной службе государственной статистики совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти:

2.24.1. Рассмотреть вопрос о совершенствовании форм федерального государственного статистического наблюдения за сбором и использованием отходов производства и потребления, в т.ч. введении статистического наблюдения за упаковкой и упаковочными отходами.

3. Органам государственной власти субъектов Российской Федерации совместно с органами местного самоуправления:

3.1. Обеспечивать экономическое стимулирование деятельности по сбору, сортировке, переработке и использованию отходов в качестве вторичного сырья и энергоносителей, включая использование эколого-экономических регуляторов: платность природопользования, создание системы льгот, субсидий, кредитов для природоохранной деятельности, продажу прав (разрешений) на допускаемые загрязнения, ответственность за причинение ущерба окружающей среде, создание рынка экологических услуг и т.д.

3.2. Обеспечивать государственный заказ на продукцию из вторичного сырья.

3.3. Законодательно закрепить в бюджетах субъектов Российской Федерации наличие целевых расходных статей финансирования мероприятий по совершенствованию механизмов обращения с отходами производства и потребления для муниципальных образований, входящих в состав субъекта Российской Федерации.

 Президент России

 gov-rf

 gov-rf

 logo blue rect

Minprirody banner