Москва, Комплекс административных зданий Правительства Москвы
Рекомендации
«круглого стола» на тему: «Проблемы законодательного обеспечения развития экологического страхования в Российской Федерации»
Совет Федерации
Федерального Собрания
Российской Федерации
9 декабря 2004 года
Рассмотрев и обсудив актуальные вопросы законодательного обеспечения экологического страхования в Российской Федерации, участники круглого стола отмечают следующее:
Устойчивое развитие Российской Федерации, высокое качество жизни и здоровья населения, ее национальная безопасность могут быть обеспечены только при условии сохранения природных систем и поддержания соответствующего качества окружающей среды.
Для достижения баланса экономических и экологических интересов общества требуется создание и внедрение целостного экономического механизма.
Вступление России в ВТО, участие в международных соглашениях, интеграция российских предприятий в мировую экономику требуют гармонизации российских норм охраны окружающей среды и природопользования с национальным законодательством зарубежных стран.
Экологическая доктрина Российской Федерации определяет цели, направления, задачи и принципы проведения единой государственной политики в области экологии на долгосрочный период. Основной задачей является экономическое регулирование рыночных отношений для обеспечения рационального природопользования, снижения нагрузки на природную среду, ее охраны, привлечения бюджетных и внебюджетных средств на природоохранную деятельность.
Одним из элементов такого регулирования является формирование системы страхования гражданской и договорной ответственности природопользователей и хозяйствующих субъектов за негативное воздействие на окружающую среду и природные ресурсы и иные виды экологического страхования - одного из возможных источников финансирования возмещения ущерба, причиненного окружающей среде в результате осуществления хозяйственной деятельности и нарушения экологического законодательства.
Ущерб, наносимый окружающей среде в результате хозяйственной деятельности, в значительной степени не компенсируется. Происходит это по ряду причин, главные из которых - несовершенное правовое поле, отсутствие утвержденных методик расчета характеристик экологического страхования и неразработанность механизма его реализации.
Вместе с тем необходимо отметить, что проделана значительная работа по созданию правовой базы экологического страхования, как на региональном, так и на федеральном уровне. За прошедшие годы был реализован ряд проектов по развитию экологического страхования в Российской Федерации, подготовлен и экспериментально апробирован механизм экологического страхования на территориях республик Татарстан и Башкортостан, Московской, Ленинградской, Нижегородской и Ульяновской областей.
Межпарламентской Ассамблеей стран СНГ принят модельный закон «Об экологическом страховании». Принят ряд ведомственных нормативных актов по развитию экологического страхования.
Правовое регулирование экологического страхования осуществляется рядом нормативных правовых актов, в первую очередь Гражданским кодексом Российской Федерации (глава 48), Федеральным законом «Об организации страхового дела в Российской Федерации», Федеральным законом "Об охране окружающей среды», а также отдельными положениями природоресурсных законов.
Страхование экологических рисков предусмотрено Федеральным законом "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" в рамках обязательного страхования ответственности предприятий, эксплуатирующих опасные производственные объекты.
Обязательное страхование ответственности организаций, эксплуатирующих объекты использования атомной энергии на основании Федерального закона "Об использовании атомной энергии" является одним из видов финансового обеспечения на случай возмещения убытков, причиненных радиационным воздействием.
Федеральный закон "О безопасности гидротехнических сооружений" рассматривает страхование риска гражданской ответственности собственников гидротехнических сооружений в качестве одного из вариантов обеспечения ответственности за вред, причиненный в результате аварии гидротехнического сооружения.
Федеральными законами «О континентальном шельфе», «О соглашениях о разделе продукции» предусмотрены статьи об обязательном страховании вреда, причиненного окружающей среде в процессе эксплуатации техногенных объектов.
В ряде разрабатываемых законопроектов предусматриваются соответствующие нормы по экологическому страхованию. Так, в проекте федерального закона «О магистральном трубопроводном транспорте» предусмотрена статья «Финансовое обеспечение безопасности магистрального трубопроводного транспорта и страхование риска гражданской ответственности», в проект закона «О зонах экологического бедствия» включена статья «Обязательное страхование экологических рисков и рисков здоровью населения».
На основе анализа законодательства, регулирующего страхование ответственности за причинение вреда окружающей природной среде, можно сделать следующие выводы:
1. Устранение административных барьеров в регулировании производственной, хозяйственной деятельности, природопользования не привело к повышению экономической ответственности хозяйствующих субъектов за негативное воздействие на окружающую среду.
2. Законодательное регулирование страхования экологических рисков не носит целостный характер. В отношении одних видов экологически опасной деятельности такое страхование закреплено, а в отношении других – нет.
3. Экологическое страхование регулируется в правовых актах фрагментарно: с одной стороны как специфический вид страхования, а с другой - как страхование гражданской ответственности хозяйствующих субъектов за причинение любого вреда.
4. Сложившаяся трактовка экологического страхования как страхования ответственности только за загрязнение окружающей среды сужает рамки применения механизма страхования в сфере природопользования и охраны окружающей среды, не позволяя в полной мере использовать механизм страховой защиты от экологических рисков и, в частности, таких видов страхования как страхование природных объектов, договорной ответственности, финансовых рисков природопользователей.
Не решен вопрос использования механизма страхования для компенсации вреда, нанесенного окружающей среде в результате деятельности, связанной с землепользованием, недропользованием, водопользованием, лесопользованием, обращением с отходами производства и потребления.
Не решена проблема «накопленных», ретроспективных загрязнений, а также рисков, вызванных постепенным накоплением вредных веществ.
5. Отсутствует терминологическое единство в понимании определений в сфере экологического страхования: страховых рисков, объектов страхования, перечня страхователей.
6. До настоящего времени законодательно не введен механизм независимой оценки экологических рисков и ущерба - экологического аудита для расчетов количественных параметров экологического страхования.
В сфере экологического страхования необходимо широко использовать превентивную функцию страхования, что при правильном подходе позволит предупредить возникновение экологических рисков или уменьшить последствия их негативного влияния. Это возможно при условии создания механизма проведения предупредительных мероприятий, предусматривающего четкий регламент и контроль, а также разрешения страховым организациям включать резервы на предупредительные мероприятия в себестоимость своих услуг.
В связи с тем, что ни один из действующих нормативных актов не осуществляет правовое регулирование в объеме, достаточном для практического внедрения экологического страхования, все вышеперечисленное дает основание говорить о необходимости упорядочения правового регулирования и принятия Федерального закона «Об экологическом страховании».
В целях обеспечения системного подхода к решению проблем экологической безопасности, применения страховых и иных финансовых гарантий для предотвращения и ликвидации последствий вреда, причиненного окружающей среде, развития нормативно-правового обеспечения экологического страхования и других мер экономического регулирования природоохранной деятельности при активном участии российских предприятий всех форм собственности в экологически сбалансированной хозяйственной деятельности, участники круглого стола считают целесообразным:
Рассматривать экологическое страхование как систему различных способов использования механизма страховой защиты и разнообразных видов страхования в сфере коммерческого и обязательного страхования.
1. Рекомендовать Федеральному Собранию Российской Федерации:
1.1. Ускорить разработку и рассмотрение проектов федеральных законов «Об экологическом страховании», «Об экологическом аудите», «О плате за негативное воздействие на окружающую среду».
1.2. При разработке проектов федеральных законов, в том числе проектов технических регламентов, учитывать в них необходимость предоставления субъектам хозяйственной деятельности финансовых гарантий для покрытия убытков, причиненных окружающей среде и третьим лицам.
2. Рекомендовать Правительству Российской Федерации:
2.1. Разработать механизм внедрения экологического страхования, сочетающего методы административного, налогового стимулирования и повышения заинтересованности участников хозяйственной деятельности в инвестировании средств в охрану окружающей среды, развитие рынка природоохранных услуг, страхового экологического предпринимательства, а также предусмотреть меры по стимулированию внедрения экологического страхования, позволяющие относить расходы по страхованию в полном объеме на себестоимость продукции.
2.2. Разработать комплекс эффективных мер по развитию научного, методического и информационного обеспечения экологического страхования.
2.3. Подготовить предложения по введению налоговых, кредитных и других льгот для страховых компаний, инвестирующих часть своей прибыли в природоохранные мероприятия на территориях субъектов Российской Федерации, а также для страхователей, добровольно страхующих свою ответственность за вред, причиненный окружающей среде.
2.4. Рассмотреть вопрос о разработке программ государственного экологического страхования.
2.5. Подготовить предложения по введению единых требований к процедуре проведения экологического аудита для целей экологического страхования, определить юридический статус аудиторского заключения, предусмотреть ответственность аудиторов и требования к порядку их лицензирования.
2.6. При подготовке плана действий Российской Федерации по реализации Киотского протокола предусмотреть мероприятия, обеспечивающие страхование ответственности за загрязнение окружающей среды предприятиями - участниками рынка квот.
3. Рекомендовать Комитету Совета Федерации по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии:
3.1. Ускорить разработку и внесение на рассмотрение Федерального Собрания проекта федерального закона «Об экологическом страховании».
3.2. Внести предложения по гармонизации норм российского законодательства в сфере обеспечения страховыми и финансовыми гарантиями хозяйственной деятельности с целью предотвращения и ликвидации вреда, причиняемого окружающей среде, с законодательством зарубежных стран и требованиями международных соглашений.
3.3. В рамках деятельности рабочей группы при Комитете Совета Федерации по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии по разработке законопроекта «Об экологическом страховании» разработать проект программы развития экологического страхования в России.
4. Рекомендовать Министерству природных ресурсов Российской Федерации, Министерству промышленности и энергетики Российской Федерации, Федеральной службе по экологическому, технологическому, атомному надзору, Министерству экономического развития и торговли Российской Федерации, Федеральному агентству кадастра недвижимости:
4.1. Определить перечни видов хозяйственной деятельности, предприятия и организации, которые являются потенциальными причинителями вреда экосистемам; определить виды природопользования, природные объекты, находящиеся в государственной собственности, требующие обеспечения страховой защитой.
4.2. Провести на основе аудита для целей экологического страхования инвентаризацию предприятий – источников опасности для окружающей среды, оценку степени риска, размеров потенциального ущерба.
4.3. Организовать сбор, обобщение, анализ информации об экологических авариях, их характеристиках и связанных с ними последствиях на территории Российской Федерации.
4.4. В целях повышения объективности оценки выявленного ущерба окружающей среде и степени опасности планируемой хозяйственной деятельности при проведении экологического аудита обеспечить предоставление данных экономической оценки природных и природно-антропогенных объектов, включая данные кадастровой оценки.
4.5. Стимулировать применение систем управления качеством и окружающей средой, сертифицированных на соответствие требованиям национальных и международных стандартов, на предприятиях, застраховавших свою ответственность за причинение вреда окружающей природной среде.
5. Рекомендовать Министерству экономического развития и торговли Российской Федерации:
5.1. Подготовить предложения по экономическому стимулированию предприятий, инвестирующих в ресурсосберегающие и экологически чистые технологии и природоохранные мероприятия.
5.2. Разработать предложения по экономическому стимулированию страхователей и страховщиков в области экологического страхования.
6. Рекомендовать Министерству финансов Российской Федерации, Федеральной службе страхового надзора:
6.1. Определить порядок финансирования страхователей государственной формы собственности за счет средств бюджета.
6.2. Разработать финансовый механизм, обеспечивающий ликвидацию вреда окружающей среде в случае неплатежеспособности виновника нанесенного ущерба.
6.3. Внести предложения по изменению существующего порядка налогообложения резерва предупредительных мероприятий страховых компаний.
7. Рекомендовать Министерству природных ресурсов Российской Федерации, Министерству Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Федеральной службе государственной статистики, Федеральной службе по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, другим заинтересованным министерствам и ведомствам, страховым организациям:
7.1. В целях обеспечения федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, страховых компаний, страхователей, научных и общественных организаций необходимой информацией для накопления статистических данных о размере убытков, нанесенных в результате негативного воздействия на окружающую среду, о затратах на восстановительные мероприятия, выплаченных страховых компенсациях и других, а также решения задач научного обоснования нормативно-методического обеспечения экологического страхования, содействовать формированию баз данных, информационно-аналитических ресурсов экологического страхования и аудита.
8. Рекомендовать Федеральному агентству по техническому регулированию и метрологии, совместно с заинтересованными министерствами и ведомствами:
8.1. Разработать комплекс национальных стандартов в области оценки экологических рисков и экологического страхования.
9. Рекомендовать органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления:
9.1. Разработать нормативные правовыеакты, стимулирующие развитие экологического страхования и применение механизма обеспечения финансовыми гарантиями хозяйственной и иной деятельности на случай причинения вреда окружающей среде.
9.2. Разработать и утвердить перечень экологических рисков и экологически опасных предприятий, подлежащих экологическому страхованию на территории субъектов Российской Федерации.
10. Рекомендовать страховым организациям:
10.1. Создавать объединения страховщиков для развития страхования экологических рисков и рисков природопользования.
10.2. Содействовать развитию добровольных видов страхования экологических рисков и рисков природопользования.
11. Рекомендовать объединениям страховщиков в области экологического страхования и аудита:
11.1. Обеспечивать взаимодействие с Федеральным Собранием Российской Федерации, Правительством Российской Федерации в целях развития законодательного обеспечения экологического страхования и аудита.
11.2. Разрабатывать и согласовывать правила экологического страхования и контролировать их соблюдение.
11.3. Формировать за счет собственных и привлеченных средств информационно-аналитические ресурсы для использования в целях экологического страхования.
11.4. Участвовать в организации подготовки и переподготовки кадров и научном обеспечении экологического страхования.
