Москва, Комплекс административных зданий Правительства Москвы
Рекомендации
парламентских слушаний «Перспективы развития нормативно-правовой базы в сфере экологического страхования»
Совет Федерации
Федерального Собрания
Российской Федерации
23 мая 2006 года
Рассмотрев и обсудив актуальные вопросы развития законодательного обеспечения экологического страхования в Российской Федерации, участники парламентских слушаний, проведенных Комитетом Совета Федерации по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии, отмечают следующее:
Развитие рыночных отношений в экономике Российской Федерации, формирование института частной собственности, расширение экономических свобод для участников хозяйственной деятельности, требуют применения в сфере охраны окружающей среды наряду с административными экономических методов регулирования. Рядом законодательных актов, в первую очередь, Федеральным законом от 10.01.2002г. №7-ФЗ «Об охране окружающей среде», заложены основы для развития в Российской Федерации экологического страхования. Опыт реализации положений нормативных правовых актов федерального уровня в части возмещения экологического вреда, предоставления финансовых гарантий на случай нанесения такого вреда, таких как законы от 21.07.1997г. №116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», от 29.11.1996г. №147-ФЗ «О космической деятельности», от 30.04.1999г. №81-ФЗ «Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации» и других, говорит о том, что экологическое страхование в случае его эффективного развития является наиболее универсальным и перспективным инструментом гарантии возмещения вреда окружающей среде.
Вместе с тем необходимо отметить, что до настоящего момента не удалось сформировать систему экологического страхования и его нормативно-правовое обеспечение в полном объеме.
Анализ законодательства, регулирующего страхование ответственности за причинение вреда окружающей среде, выявил следующие проблемы:
С целью повышения ответственности хозяйствующих субъектов в сфере обеспечения экологической безопасности и формирования единых подходов к возмещению вреда, причиненного окружающей среде, необходимо принятие федерального закона об обязательном экологическом страховании, который станет основой построения единой системы предупреждения, ликвидации вреда и восстановления окружающей среды.
Разработка соответствующего проекта федерального закона ведется рабочей группой при Комитете Совета Федерации по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии.
Развитие российского законодательства в этом направлении подтверждается и международной практикой. С конца 70-х годов в США и странах Европейского Союза действует специальная система страхования экологических рисков, имеется развитая законодательная база, эффективная система юридической и судебной ответственности за нарушения в сфере охраны окружающей среды. Так в США требования о финансовых гарантиях, в том числе страхового покрытия на случай нанесения вреда окружающей среде, содержатся во всех важных природоохранных актах. Предоставление финансовых гарантий является обязательным в соответствии с законами «О комплексном реагировании, компенсации и ответственности за ущерб окружающей среде», «О сохранении и восстановлении природных ресурсов», «О загрязнении нефтепродуктами». В 2004 году в целях развития экологического законодательства Европейского Союза была принята Директива 2004/35/СЕ «Об экологической ответственности в отношении предотвращения и ликвидации вреда окружающей среде». Основным положением Директивы является обязанность хозяйствующего субъекта, чья деятельность явилась причиной вреда окружающей среде или потенциальной угрозы такого вреда, нести финансовую ответственность. Документ предусматривает разработку до 2010 года системы «гармонизированных обязательных финансовых гарантий» в рамках Европейского Союза при осуществлении определенных видов деятельности. При этом страхование рассматривается как наиболее доступная и удобная форма финансовых гарантий.
В Финляндии Законом «О страховании ответственности за ущерб окружающей среде» гарантируется полная компенсация ущерба, в том числе и в результате неустановленной ответственности. Для этого в соответствии с Законом создан фонд компенсаций, управляемый коммерческими страховыми компаниями и финансируемый из уплаченных страховых взносов обязательного страхования предприятий, на осуществление деятельности которых необходимо экологическое разрешение.
Свое развитие экологическое страхование получило и в странах СНГ. В 2003 году Межпарламентской Ассамблеей стран СНГ был принят Модельный закон об экологическом страховании. В 2002 году был принят Закон Азербайджанской Республики «Об экологическом страховании». В 2005 году в Республике Казахстан принят Закон «Об обязательном экологическом страховании».
Выраженной тенденцией в международном природоохранном законодательстве является выделение страхования ответственности за ущерб природной среде из страхования общей гражданской ответственности. Один из основных законов США в области охраны окружающей среды «О комплексном реагировании, компенсации и ответственности за ущерб окружающей среде» направлен только на возмещение вреда окружающей среде, и не направлен на возмещение ущерба жизни, здоровью, имуществу физических и юридических лиц, иски по которым должны рассматриваться в соответствии с другим законодательством. Директива Европейского Союза 2004/35/СЕ «Об экологической ответственности в отношении предотвращения и ликвидации вреда окружающей среде» также не предусматривает права физических и юридических лиц на компенсацию ущерба. В случае нанесения ущерба физическим и юридическим лицам, их здоровью и собственности они могут требовать возмещение ущерба в соответствии с национальным законодательством о гражданской ответственности.
Опыт реализации положений законов «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», «О космической деятельности», «О соглашениях о разделе продукции», «О континентальном шельфе», Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации показывает, что в настоящее время на российском страховом рынке отсутствует специальная система страховой защиты объектов окружающей природной среды. Возмещение ущерба происходит в рамках одного полиса. В соответствии с правилами страхования возмещение причиненного вреда окружающей природной среде происходит в последнюю очередь. Поэтому в случае страхового события возникает конкуренция исков о возмещении вреда, причиненного окружающей среде, с исками о возмещении вреда, причиненного имуществу, жизни и здоровью третьих лиц. В связи с незначительными размерами страховых сумм по договорам обязательного страхования страховые выплаты, как правило, идут на возмещение вреда, причиненного жизни, здоровью и имуществу третьих лиц. Природные же объекты фактически выпадают из сферы действия страховой защиты.
В связи с необходимостью создания специализированной системы страхования ответственности за нанесения вреда окружающей среде, после принятия в первом чтении Государственной Думой проекта федерального закона «Об обязательном страховании гражданской ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасного объекта» председателем Комитета Совета Федерации по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии В.Е. Шудеговым была внесена поправка, направленная на создание в дальнейшем специализированной системы обязательного страхования ответственности за нанесение вреда окружающей природной среде.
Серьезным сдерживающим фактором формирования системы обязательного экологического страхования является отсутствие технических регламентов в области экологической безопасности. Общие технические регламенты, в том числе «Об экологической безопасности», специальные технические регламенты должны устанавливать обязательные для применения характеристики и показатели для той продукции, процессов производства, эксплуатации и утилизации, которые могут представлять потенциальную опасность для жизни и здоровья граждан, имущества и окружающей среды.
Значительную трудность для создания механизма экологического страхования, его нормативно-методического обеспечения представляет отсутствие необходимой статистики и утвержденных нормативно-методических документов по оценке экологического ущерба. Анализ информации, поступившей от федеральных органов исполнительной власти, субъектов Российской Федерации показал, что применение данных в целях экологического страхования о случаях нанесения вреда окружающей природной среде, объемах ущерба, о применяемых для обоснования исков документах, зачастую затруднено. В отдельных запрашиваемых министерствах и ведомствах нет учета в отношении нанесения ущерба окружающей среде предприятиями и учреждениями, находящимися в сфере их компетенции. У применяемых методик по оценке ущерба нет соответствующего правового статуса. Методики не гармонизированы с международным законодательством, что затрудняет признание результатов оценки ущерба природным ресурсам в соответствии с российским законодательством в международных арбитражных судах.
Российский опыт внедрения механизмов экологического страхования, международная практика подтверждают актуальность инициативы ряда страховых компаний о создании ассоциации экологического страхования- объединения участников рассматриваемого сегмента страхового рынка. Такое объединение должно стать координатором формирования необходимой статистической базы, актуализации существующего методического обеспечения по оценке рисков и ущерба для экологического страхования, разработки страховых продуктов и развития добровольных видов экологического страхования, обеспечения финансовой устойчивости и развития системы экологического страхования в целом. Значение этой инициативы возрастает и в связи с необходимостью разработки механизмов предотвращения, возмещения и ликвидации вреда природной среде в результате трансграничного загрязнения.
Для обеспечения системного подхода к решению проблем обеспечения экологической безопасности, применения страховых и иных финансовых гарантий для предотвращения и ликвидации последствий вреда, причиненного окружающей среде, развития нормативно-правовой базы экологического страхования участники парламентских слушаний рекомендуют:
1. Федеральному Собранию Российской Федерации:
1.1. Ускорить разработку и рассмотрение проекта федерального закона «Об обязательном экологическом страховании».
1.2. При рассмотрении проектов федеральных законов, касающихся сфер деятельности, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду:
2. Правительству Российской Федерации:
2.1. Поручить отраслевым министерствам и ведомствам разработать классификацию экологически опасных объектов хозяйственной и иной деятельности, находящихся в сфере их компетенции.
2.2. При разработке проектов федеральных законов, касающихся сфер деятельности, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, учитывать в них необходимость предоставления субъектами хозяйственной деятельности финансовых гарантий для покрытия убытков, причиненных окружающей среде и третьим лицам.
2.3. Внести в положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору изменения, касающиеся полного разделения между двумя службами функций экологического контроля объектов хозяйственной деятельности.
2.4. Внести соответствующие изменения и дополнения в положения о Федеральной службе государственной статистики, Федеральной службе по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, отраслевых министерствах и ведомствах, в ведении которых находятся предприятия, потенциальные причинители вреда окружающей среде, с целью создания системы учета статистических данных о размерах убытков, нанесенных в результате негативного воздействия на окружающую среду, о составе, сроках и затратах на восстановительные мероприятия, выплаченных компенсациях.
2.5. Обеспечить доступность статистической информации, необходимой для обеспечения экологического страхования, для заинтересованных государственных, общественных, научных и страховых организаций.
2.6. Подготовить предложения по введению налоговых, кредитных и других льгот для страхователей, добровольно страхующих свою ответственность за вред, причиненный окружающей среде, а также для страховых компаний, инвестирующих часть своей прибыли в природоохранные мероприятия на территории субъектов Российской Федерации.
2.7. Разработать механизмы возмещения, предотвращения и ликвидации вреда окружающей природной среде в результате трансграничного загрязнения.
2.8. В связи со случаями загрязнения реки Амур и ее притоков рассмотреть вопрос о создании совместной российско-китайской системы экологического страхования в бассейне Амура, когда за счет страховых взносов российских и китайских предприятий, при участии российских и китайских страховых организаций формируются фонды, направляемые на предотвращение и ликвидацию ущерба окружающей природной среде.
3. Министерству природных ресурсов Российской Федерации, Министерству промышленности и энергетики Российской Федерации, Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору совместно с другими заинтересованными министерствами и ведомствами:
3.1. Ускорить разработку и внесение в Правительство Российской Федерации общего технического регламента «Об экологической безопасности».
3.2. При разработке проекта Экологического кодекса предусмотреть раздел об обязательном экологическом страховании с учетом подходов, подготовленных рабочей группой при Комитете Совета Федерации по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии по разработке проекта федерального закона «Об обязательном экологическом страховании».
3.3. Организовать разработку методических документов по оценке ущерба окружающей природной среде, отвечающих условиям рыночной экономики.
3.4. Определить критерии отнесения видов хозяйственной деятельности к экологически опасным.
4. Министерству экономического развития и торговли Российской Федерации:
4.1. Подготовить предложения по экономическому стимулированию предприятий, инвестирующих в ресурсосберегающие и экологически чистые технологии и природоохранные мероприятия и осуществляющих экологическое страхование.
5. Министерству финансов Российской Федерации, Федеральной службе страхового надзора:
5.1. Подготовить предложения по внесению изменений в порядок формирования резервов страховых компаний с учетом специфики проведения страхования ответственности за вред окружающей среде, причиненный субъектами хозяйственной и иной деятельности.
5.2. Внести предложения по изменению существующего порядка налогообложения резерва предупредительных мероприятий, в части отнесения их расходов на себестоимость услуг страховых компаний.
5.3. Подготовить предложения о порядке финансирования страхователей государственной формы собственности за счет бюджетных средств.
6. Федеральному агентству по техническому регулированию и метрологии, совместно с заинтересованными министерствами и ведомствами:
6.1. Рассмотреть вопрос принятия методических документов по оценке ущерба окружающей природной среде в качестве национальных стандартов.
7. Органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления:
7.1. Разработать нормативные правовые акты, стимулирующие развитие экологического страхования и применение механизма обеспечения финансовыми гарантиями хозяйственной и иной деятельности на случай причинения вреда окружающей среде.
7.2. Разработать и утвердить перечень экологических рисков и экологически опасных предприятий, подлежащих экологическому страхованию на территории субъектов Российской Федерации.
7.3. Разрабатывать региональные методические документы по оценкам ущерба окружающей природной среде, основываясь, в первую очередь, на стоимости восстановительных работ и оценках рыночной стоимости объектов природной среды.
7.4. Включать в ежегодные региональные государственные доклады о состоянии и об охране окружающей среды данные о случаях нанесения вреда окружающей природной среде; оценках ущерба; затратах, составе, сроках и результатах восстановительных работ; о результатах обращений в судебные инстанции; о затратах покрытых и непокрытых ответственными сторонами; о применяемых документах по оценке ущерба и при формировании плана восстановительных работ.
8. Страховым организациям:
8.1. Разрабатывать страховые услуги по различным видам экологического страхования.
8.2. Содействовать развитию добровольных видов страхования в сфере охраны окружающей среды и природопользования.
9. Поддержать инициативу ряда страховых организаций по проведению в июне 2006 года учредительного собрания ассоциации экологического страхования.
Председатель Комитета
Совета Федерации по науке, культуре,
образованию, здравоохранению и экологии
В.Е. ШУДЕГОВ
