Москва, Комплекс административных зданий Правительства Москвы
Вопросы совершенствовании законодательства
в области обращения с отходами обсудят на форуме «РосПромЭко-2013».
В рамках подготовки Российского промышленно-экологического форума «РосПромЭко-2013» президент форума «РосПромЭко», Член Совета при Председателе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по вопросам агропромышленного комплекса и природопользования Николай Павлович Чуркин обозначил основные вопросы совершенствования законодательства в области безопасности упаковки и обращения с отходами .
В настоящее время в Российской Федерации государственная политика в области обращения с бытовыми отходами, значительную часть которых составляет использованная упаковка, не в полной мере гармонизирована с нормами международного права, что, в первую очередь, выражается в несовершенстве российской законодательной базы, в том числе, в области технического регулирования.
Хотелось бы сконцентрировать внимание на четырех законодательных аспектах, которые не учтены (или учтены не в полной мере) при разработке законопроекта № 584399-5 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» и другие законодательные акты Российской Федерации в части экономического стимулирования деятельности в области обращения с отходами»:
1. Технический регламент Таможенного союза «О безопасности упаковки»
Известно, что стратегической задачей технического регулирования является обеспечение максимальной экономической эффективности производства при условиях внедрения систем менеджмента для обеспечения охраны жизни, здоровья людей, окружающей среды, повышения энергоэффективности, то есть для сохранения ноосферы.
1 июля 2012 года вступил в силу технический регламент Таможенного союза «О безопасности упаковки», в пояснительной записке к которому указано, что он подготовлен на основе Директивы 94/62/ЕС Европейского парламента и Совета от 20 декабря 1994 года «Об упаковке и упаковочных отходах». В то же время в Техническом регламенте отсутствуют требования к утилизации упаковки в конце ее жизненного цикла, то есть на стадии превращения в отходы, рельефно не выделены требования (на стадии проектирования упаковки) к возможности переработки упаковки на последней стадии жизненного цикла, а также требования к предупреждению образования упаковочных отходов. В этой связи необходимо отметить, что исключение из области нормативного регулирования любой стадии жизненного цикла упаковки (например, утилизации) представляет реальную угрозу здоровью населения и сохранению экосистем в связи неконтролируемым ростом упаковочных отходов в странах-членах Таможенного Союза в последние годы.
В соответствии с законами «О техническом регулировании», принятыми в странах-членах Таможенного Союза, «технические регламенты принимаются в целях: защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества; охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений; предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей; обеспечения энергетической эффективности». Директива в структуре европейского права рассматривается как законодательный акт, всесторонне регламентирующий обращение с определенным потоком отходов ― упаковочными отходами, и предусматривает требования к безопасности упаковки для здоровья человека и окружающей среды на всех стадиях жизненного цикла упаковки, начиная с её проектирования и кончая утилизацией.
При этом следует отметить, что в Российской Федерации (в отличие от Республики Беларусь и Республики Казахстан, в которых имеются организационные и институциональные условия) внедрение положений Технического регламента не принесет ожидаемого экономического и экологического эффектов по следующим основным причинам:
Безопасность упаковки для здоровья человека и окружающей среды должна обеспечиваться на всех стадиях жизненного цикла упаковки, начиная с её проектирования и кончая утилизацией, что и предусмотрено Директивой 94/62/ЕС Европейского парламента и Совета от 20 декабря 1994 года «Об упаковке и упаковочных отходах». Исключение из области нормативного регулирования любой стадии жизненного цикла упаковки (в данном случае – утилизации) представляет реальную опасность для здоровья людей и сохранения экосистем. Применение для изготовления упаковки материалов, которые в конце жизненного цикла не могут использоваться в качестве вторичных ресурсов, приводит к постоянному росту отходов с последующим захоронением их на полигонах, отчуждению плодородных земель для обустройства новых полигонов, а также к расточению природных ресурсов, так как упаковка, выполнив в течение короткого срока (как правило, около 1 года) свои функции, попадает в общий поток отходов и поступает на полигоны. Поэтому уже при проектировании упаковки должны учитываться возможности её переработки на последнем этапе жизненного цикла, что неразрывно связано с её химическими характеристиками. Эти цели в проекте Технического регламента продекларированы, но не раскрыты.
Технический регламент Таможенного союза «О безопасности упаковки» нуждается во внесении изменений и дополнений. В частности, необходимо устранить ряд имеющихся пробелов и противоречий, в том числе:
Кроме того, следует отметить, что в Протоколе от 10-11 августа 2011 года № 12 Координационного комитета по техническому регулированию, применению санитарных, ветеринарных и фитосанитарных мер Комиссии Таможенного союза (пункт 1.2.1.3) предусмотрена разработка технических регламентов Таможенного союза «О безопасности утилизации упаковки» и «О безопасности материалов, контактирующих с пищевой продукцией» (ответственный разработчик – Российская Федерация). Прошло 3 года, но эта работа до сих пор не проведена.
2. Ограничение использования на российском рынке упаковки, изготовленной из полимерных материалов
Известно, что основное захламление территорий нашей страны (лесов, водоемов, особо охраняемых территорий) происходит за счет использованной пластиковой упаковки: пакетов и бутылок. Мы все знаем о «Великом мусорном пятне», плавающем в Тихом океане. Площадь этого «пятна» составляет по разным оценкам от 700 тысяч до 15 миллионов квадратных километров. Пятно состоит примерно из ста миллионов тонн мусора – в основном это использованная упаковка.
Законодательное ограничение использования на российском рынке пластиковых пакетов посредством их замены альтернативными легко перерабатываемыми материалами (бумагой, картоном, алюминиевой фольгой и - с осторжностью! - биоразлагаемой упаковкой), а также на основе отказа от бесплатной передачи пластиковых пакетов в розничной и оптовой торговле позволит остановить формирование «мусорных пятен» в наших реках, лесах, парках и т.д. В этой связи следует отметить, что сегодня практически во всех зарубежных странах уже приняты соответствующие законодательные акты: первый появился в Дании в 1994 году, и сегодня завершается формирование правового поля в этой области в городах и штатах США. В то же время нельзя недооценивать действия промышленное лобби в части форсированного внедрения на рынки биоразлагаемой упаковки, что не всегда оправдано с экологической, экономической и социальных точек зрения.
3. Использование биоразлагаемой упаковки как заменителя традиционной полимерной упаковки
24 апреля 2012 г. была утверждена Комплексная программа развития биотехнологий в РФ на период до 2030 года (далее - программа). Согласно программе к приоритетам развития биотехнологий было отнесено производство биодеградируемых полимеров. Развитие научных исследований в части производства биодеградируемых полимеров является актуальным, однако требует детального изучения применительно к воздействию таких полимеров на окружающую среду и потребительский рынок.
Зарубежные исследования показывают, что полная замена традиционных полимеров биодеградируемыми полимерами может привести к новым экологическим проблемам. Так, исследования, проведенные «Guardian» в 2008 году, показали, что во всем мире попытки супермаркетов и промышленности, проводимые в области замены традиционных полимерных материалов (изготовленных на основе продуктов переработки нефти) на экологически ориентированные «биополимеры» (изготовленные из материалов растительного происхождения) приводят к экологическим проблемам и дисбалансу потребительского рынка. В этих условиях вызывает тревогу тот факт, что новое поколение биоразлагаемых полимеров заканчивает свой путь на свалках и полигонах, испуская метан – парниковый газ, который в аспекте климатических изменений является в 23 раза более вредным по сравнению с углекислым газом. Представители компаний, занятых в сфере переработки отходов, отмечают, что они будут вынуждены вкладывать капиталы в приобретение нового дорогого оборудования, позволяющего извлекать биополимеры из общего потока отходов и осуществлять их переработку. Визуально потребитель не может отличить биополимерные пакеты от традиционных, что, в свою очередь приводит к тому, что они попадают в общий поток отходов, затрудняя впоследствии переработку.
В этой связи научные исследования, проводимые в рамках Программы, должны быть сориентированы не только на разработку новых видов биодеградируемых полимеров, но и на развитие оборудования для переработки таких материалов в конце их жизненного цикла, а также на развитие дизайна, принципиально отличного от дизайна традиционной полимерной упаковки.
На современном этапе развития российской экономики представляется преждевременным развертывание форсированных мероприятий в части разработки и принятия нормативных правовых актов, направленных на внедрение современных биотехнологий в части использования экологичной упаковки и одноразовой посуды на основе биоразлагаемых материалов.
И в заключение, хотелось бы отметить, что только продуманная законотворческая деятельность в области безопасности упаковки (включая биоразлагаемую упаковку) позволит сдержать неконтролируемый рост бытовых отходов во всех регионах нашей страны.
4. Ограничение производства и ввоза на территорию Российской Федерации упаковки, утилизация которой экономически и технологически не обеспечена
Упаковочные отходы образуются в конце жизненного цикла упаковки и упаковочных материалов. При этом, в отличие от другой продукции, жизненный цикл упаковки, как правило, не превышает 1 год. Этот вид отходов имеет четкое адресное начало – фирмы, вводящие упаковку на российский рынок: производители упаковки и упаковочных материалов, а также те фирмы, которые используют упаковку для реализации своей продукции.
Развитие рынка упаковки и упаковочных материалов имеет в Российской Федерации следующие особенности:
монополизация рынка упаковки зарубежными компаниями с одновременным вытеснением российских производителей и коммерческих потребителей упаковки (например, для упаковки практически всех соков, молока и сухого вина используется продукция двух зарубежных фирм – Тетра Пак и СИГ Комбиблок; для упаковки горюче-смазочных материалов в 200-литровые бочки используется исключительно продукция фирмы Грайф Бразерс–Ван Леер). Значительная часть производителей и потребителей упаковки на российском рынке — зарубежные компании (Кока-Кола, Пепсико, Проктер энд Гэмбл, Юнилевер, Стора Энсо, СКА Пэкэджинг Интернэшнл, Каппа Альфа Холдингс, ПЛМ/Рексам, Данон, ЛОРЕАЛЬ, Шварцкопф, НИВЕА, и другие);
ориентация на импорт упаковки и упаковочных материалов (по отдельным позициям – до 70%). В настоящее время импортируются 70% этикеточной бумаги, 55% этикеток, 65% хром-эрзаца, 40% коробок из хром-эрзаца, 40% картона для потребительской упаковки, 20% гибких полимерных упаковок с печатью, 51,6% упаковочных полимерных пленок, 13% алюминиевых банок, до 50% стеклянной упаковки. Из общего импорта полимеров 45% приходится на сырьевой полиэтилентерефталат, использующийся для производства ПЭТ-бутылок. При этом здесь не учитывается упаковка, поступающая по импорту вместе с пищевыми продуктами и другими товарами народного потребления, так как в соответствии с таможенными требованиями России «первичная упаковка декларируется в той же товарной позиции, что и сам товар, и в вес нетто включается вес упаковки»;
превышение импорта упаковки и упаковочных материалов над экспортом в 12 раз;
значительные перекосы в ценовой политике применительно к упакованной продукции. В отдельных случаях розничная цена продукта в упаковке превышает стоимость самого упакованного продукта в 10 000 – 15 000 раз; так, стоимость 1 л артезианской/минеральной воды составляет 0,9 коп. (из расчета 930 руб. за 1 тонну), а стоимость этой же воды, разлитой в ПЭТ-бутылки и продаваемой в розничной торговле, превышает 15-20 руб.;
развитие российского рынка упаковки, в отличие от зарубежных стран, приходится в основном на долю не перерабатываемых (либо трудно перерабатываемых) в настоящее время в России материалов (комбинированных, импрегнированных, ламинированных и пр.) и отличается постоянным усложнением дизайна (особенно в упаковке для соков). Это приводит к вывозу не переработанных упаковочных отходов на полигоны, объем которых неуклонно возрастает. При этом субъекты хозяйственной деятельности, вводящие в обращение на российский рынок упаковку, не идут на изменение формата и массы упаковки и используют все более усложненный дизайн, не учитывая экологические последствия.
Отсутствие достаточных мер государственного регулирования в области упаковки и упаковочных отходов наносит ощутимый материальный и экономический ущерб не только отечественным производителям и гражданам, но и государству в целом. Ни одна из зарубежных фирм, вводящих в обращение на российский рынок упаковку и упаковочные материалы, не осуществляет деятельности, связанной с её утилизацией после утраты потребительских свойств, хотя за рубежом они такую деятельность проводят. Политика этих компаний, направленная на оптимизацию (минимизацию) воздействия упаковки на качество окружающей среды в России, исчерпывается полурекламными акциями, направленными на привлечение общественного внимания к незначительным акциям, способствующим лишь коррекции экологического имиджа компаний.
Положительный сдвиг в этом направлении уже есть: 20 февраля 2013 года Президент Российской Федерации утвердил «Стратегию развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года». В документе указано, что в целях охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности в Арктической зоне Российской Федерации предусматриваются, в том числе: «создание и развитие эффективной системы обращения с отходами производства и потребления в Арктической зоне Российской Федерации, их максимальное вовлечение в хозяйственный оборот, ограничение ввоза на территорию Арктической зоны Российской Федерации продукции, тары и упаковки, утилизация которой экономически и технологически не обеспечена». представляется целесообразным распространить эту норму не только на территорию Арктической зоны, но и на все остальные территории Российской Федерации.
И в заключение, хотелось бы отметить, что только продуманная законотворческая деятельность в области безопасности упаковки (включая биоразлагаемую упаковку) позволит сдержать неконтролируемый рост бытовых отходов во всех регионах нашей страны.
ЧУРКИН Николай Павлович
Президент Росcийского
промышленно-экологического
форума «РосПромЭко»
