Москва, Комплекс административных зданий Правительства Москвы
Основные проблемы федерального законодательства Российской Федерации
в области охраны окружающей среды обсудят на форуме «РосПромЭко-2013»
В рамках подготовки Российского промышленно-экологического форума «РосПромЭко-2013» президент форума «РосПромЭко», Член Совета при Председателе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по вопросам агропромышленного комплекса и природопользования Николай Павлович Чуркин обозначил основные проблемы федерального законодательства российской федерации в области охраны окружающей среды.
В настоящее время в Российской Федерации насчитывается более 70 «экологических» федеральных законов и 4000 подзаконных актов. Содержание законодательства РФ применяется ко всем предприятиям, которых насчитывается более 6 000 000. При этом количество административных процедур по согласованию и выдаче разрешений природопользователям не зависит от осуществляемого ими вредного воздействия на окружающую среду. Действующее законодательство не в полной мере обязывает природопользователей снижать негативное воздействие на окружающую среду, а формы экономического стимулирования рационального природопользования в Российской Федерации в настоящее время практически отсутствуют.
Несмотря на значительное количество принятых законов, в той или иной мере регламентирующих охрану окружающей среды и природопользование, в последнее десятилетие законодательная база ослабла и стала менее прозрачной, что объясняется следующими причинами:
Все это послужило предпосылкой тому, что действующее экологическое законодательство не только не отвечает современному уровню российской развития экономики, но нередко и тормозит это развитие, как это видно на примере действующей системы нормирования воздействий на окружающую среду. Законодательство создает предпосылки для ухудшения качества окружающей среды и расхищению природных ресурсов, создает условия для развития коррупции, не обеспечивает защиту общественных и государственных экологических интересов; характеризуется наличием внутренних противоречий, пробелов и разночтений и отсутствием комплексного подхода в правовом регулировании экологических отношений.
В сложившихся условиях необходима кодификация норм экологического законодательства, что позволит в значительной мере устранить указанные проблемы.
Особо следует остановиться на 5 проблемах, которые снижают действенность экологического законодательства на современном этапе развития российской экономики.
1. Пробелы в законодательстве
До настоящего времени не урегулированы следующие основные вопросы:
2. Изолированность экологического законодательства от других блоков законодательства
В настоящее время экологическое законодательство сориентировано на решение узконаправленных задач охраны окружающей среды, природопользования и экологической безопасности. Оно не подкреплено соответствующими положениями Административного, Административно-процессуального, Бюджетного, Земельного, Гражданского, Гражданско-Процессуального, Налогового, Уголовного, Водного, Градостроительного и Лесного Кодексов.
Федеральный закон «Об охране окружающей среды», Лесной и Водный кодекс изобилуют отсылочными нормами, которые обеспечены частично, либо полностью не обеспечены. Это, в свою очередь, создает известные проблемы в администрировании в указанных сферах ведения.
Развитие градостроительного и земельного законодательства, а также введение технических регламентов требует пересмотр объектов государственной экологической экспертизы с целью их уточнения и приведения в соответствие с современными экономическими условиями. Отечественный (до принятия Градостроительного кодекса) и зарубежный опыт показывают, что государственная экологическая экспертиза является одним из наиболее эффективных инструментов, которые позволяют обеспечить выполнение природоохранных требований уже на стадии подготовки и принятия управленческих решений. Упрощенная процедура государственной экологической экспертизы в соответствии с положениями Градостроительного кодекса не провоцирует пренебрежение требованиями охраны окружающей среды со стороны субъектов предпринимательской деятельности. Не уделяется должного внимания законодательному закреплению публичных консультаций со всеми заинтересованными сторонами, включая общественность, местных жителей и т.п., на всех этапах проектного цикла. Такая процедура вступает в противоречие с нормами международного права.
3. Отсутствие экономических стимулов для осуществления природоохранной деятельности
В настоящее время экономические рыночные регуляторы в экологическом законодательстве практически отсутствуют, либо носят декларативный характер. Показательным примером является развитие российского законодательства в области обращения с отходами. Если за рубежом создание эффективной системы рециклинга отходов формировалось при централизованной поддержке государства на основе законодательно закрепленных экономических регуляторов (налоги, налоговые льготы, субсидии, утилизационные платежи и т.д.), то в нашей стране, в противовес международным нормам предлагается отдать формирование отрасли на откуп саморегулируемым организациям и стимулировать захоронение отходов на полигонах (законопроект № 584399-5 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» и другие законодательные акты Российской Федерации в части экономического стимулирования деятельности в области обращения с отходами»). Это послужит препятствием для развития в России отходоперерабатывающей промышленности и вовлечения вторичных ресурсов в хозяйственный оборот.
В настоящее время законодательно установлены: плата за негативное воздействие на окружающую среду; административные штрафы за нарушение требований природоохранного законодательства; возмещение вреда окружающей среде, причиненного вследствие нарушений требований природоохранного законодательства.
Действующие экономические механизмы имеют сугубо фискальный характер и не стимулируют природопользователей к модернизации производства, а также к экологизации товаров и услуг.
Не используются механизмы экологического страхования, которое, при правильной организации, может послужить основой для проведения компенсационных и предупредительных мероприятий.
Следует законодательно закрепить экономические стимулы, побуждающие природопользователей предупреждать загрязнение окружающей среды, а не закладывать в себестоимость продукции мизерную плату за загрязнение.
4. Отсутствие связи между национальным законодательством и обязательствами, вытекающими из членства Российской Федерации в международных конвенциях и соглашениях
Российская Федерация, являясь Стороной международных конвенций и соглашений в области защиты окружающей среды, должна выполнять обязательства по применению и соблюдению международных норм и правил. Неоспоримым является вклад в российскую правоприменительную практику таки международных конвенций и соглашений, как: Конвенция о биологическом разнообразии, Конвенция о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения (СИТЕС), Конвенция о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение, главным образом в качестве местообитания водоплавающих птиц, Международная конвенция по регулированию китобойного промысла, Конвенция о предотвращении загрязнения моря сбросами отходов и других материалов, Соглашение о сохранении белых медведей, Конвенция ЕЭК ООН о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния, Конвенция ООН по борьбе с опустыниванием, Базельская конвенция о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением, Венская конвенция об охране озонового слоя, Монреальский протокол по веществам, разрушающим озоновый слой, Рамочная Конвенция ООН об изменении климата, Конвенция о сохранении морских живых ресурсов Антарктики, Конвенция по защите морской среды района Балтийского моря, Конвенция о защите Черного моря от загрязнения и многие другие.
В то же время нередко участие России в конвенциях носит формальный характер, а провозглашенный в Конституции Российской Федерации приоритет международных норм не всегда находит отражение в законотворческой деятельности. Отсутствует четкая регламентация процедур принятия нормативных актов, которые требуются для обеспечения выполнения обязательств конвенций.
Материалы, разработанные центральными секретариатами конвенций, не доводятся до заинтересованных лиц. Например, Это особенно справедливо применительно к Базельской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением: в последние годы центральный Секретариат Базельской конвенции разработал руководящие документы по сбору и обращению с медицинскими отходами; отработавшими мобильными телефонами; отходами, содержащими ПХБ и ПХДФ; отработавшими и затонувшими судами; отработавшими автомобильными шинами и др. Была выработана упрощенная методология оценки рисков опасных отходов на здоровье человека и окружающей среды и т.д. К сожалению, Российский секретариат Базельской конвенции не довел эти документы до сведения заинтересованной российской аудитории, и эти документы не были использованы в нормотворческой деятельности, направленной на совершенствование законодательной и нормативной базы в области обращения с отходами.
5. Низкий уровень переводов официальных русских версий конвенций, ратифицированных Россией
В Базельской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением, Стокгольмской конвенции о стойких органических загрязнителях и др., ратифицированных Россией, отмечается низкий уровень переводов официальных русских версий (несоответствие нормам русского языка, терминологические несоответствия и др.), что приводит к значительным трудностям при осуществлении международного сотрудничества, а также что является препятствием к адаптации норм зарубежного экологического права к российским условиям.
Требуют проверки и официальные русские версии конвенций, к ратификации которых Россия готовится.
Четыре раза Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации на парламентских слушаниях (25 декабря 2009 года, 24 апреля 2008 года, 30 ноября 2006 года, 11 ноября 2004 года) рекомендовал МИДу России совместно с Минприроды России «Провести анализ и выявить терминологические несоответствия в официальных русских переводах международных документов (Базельской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением и др.) и провести гармонизацию этих терминов с принятой в Российской Федерации терминологией в области обращения с отходами», но рекомендации выполнены не были.
В качестве примера можно привести Базельскую конвенцию о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением, которая является основополагающим законодательным актом в области обращения с отходами. До настоящего времени в официальной русской версии перевода приложений к Базельской конвенции остается значительное количество терминологических несоответствий, что является препятствием к адаптации норм зарубежного экологического права к российским условиям. В частности, по всему тексту приложений к Конвенции слово «waste» переведено, как «ненужный», а не «отработавший». Кроме того, в статье 11 «Двусторонние, многосторонние и региональные соглашения» Базельской конвенции при официальном переводе допущена опечатка: вместо слов «Несмотря на положения пункта 4 статьи 5» следует читать «Несмотря на положения пункта 5 статьи 4» (пункт 4 в статье 5 отсутствует).
ЧУРКИН Николай Павлович
Президент Росcийского
промышленно-экологического
форума «РосПромЭко»
