Москва, Комплекс административных зданий Правительства Москвы
Влияние страхования рисков причинения вреда окружающей природной среде на финансовую устойчивость предприятий
Яжлев И. К. - исполнительный директор Ассоциации экологического страхования
С развитием рыночных отношений в экономике Российской Федерации все более актуальным становится применение методов экономического регулирования в природоохранной сфере. Законом «Об охране окружающей среды» к ним относится, кроме прочих, экологическое страхование. Разрабатываемый Комитетом Совета Федерации по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии проект федерального закона «Об обязательном экологическом страховании» имеет целью обобщить наработанный опыт и устранить фрагментарный характер правого поля в этой области, способствовать активному внедрению экологического страхования в сферу природопользования. Данная инициатива отражает общую тенденцию в природоохранительном законодательстве развитых стран, в том числе и некоторых стран СНГ, направленную на реализацию принципа «загрязнитель платит» и внедрение рыночных методов в практику охраны окружающей среды.Вместе с тем необходимо отметить наличие мнений, что введение обязательного вида страхования может отразиться на различных аспектах деятельности предприятий, в том числе и ценовой конкурентной способности производимых товаров и услуг. Поэтому попытаемся разобраться в этом вопросе на примерах из международной практики.
С начала 80-х годов механизм предоставления финансовых гарантий на случай причинения вреда природной среде становится все более распространенным компонентом законодательства в области охраны окружающей среды в США и странах Европейского союза. Финансовая ответственность дополняет гражданскую ответственность в природоохранном регулировании. Значительно повышены требования по лимитам финансовых гарантий. В настоящее время требования финансовых гарантий содержатся в ряде наиболее важных природоохранных актах. В США их предоставление необходимо в соответствии с законом о загрязнении нефтепродуктами (Oil Pollution Act), законом о сохранении и восстановлении природных ресурсов (Resource Conservation and Recovery Act), законом о полной компенсации, гарантиях и ответственности за ущерб окружающей среде (Comprehensive Environmental Response, Compensation and Liability Act) и несколькими другими федеральными законами. Предоставление финансовых гарантий необходимо при осуществлении перевозок нефтепродуктов и опасных веществ, эксплуатации подземных нефтехранилищ, при обращении с отходами производства и потребления, бурении нефтяных скважин, различных видах производственного бурения, добыче полезных ископаемых открытым способом, при эксплуатации морских платформ, служащих для добычи, разведки нефти, бурения, транспортировки. В дополнение многие штаты в США имеют свое собственное законодательство в отношении предоставления финансовых гарантий на случай причинения вреда природной среде.
В настоящий момент на страховом рынке США имеется довольно широкий выбор страховых программ и полисов, предоставляющих покрытие экологических рисков. Доступные механизмы страхового покрытия для частного сектора предлагаются по ценам, которые могут быть восприняты большинством фирм, которые подпадают под действие новых законодательных требований. Все более широкое применение таких покрытий говорит о том, что со временем их доступность будет повышаться, а страховые премии снижаться.
Надо отметить, что в 80-х и начале 90-х гг. значительная часть бизнес сообщества в США восприняла с тревогой введение правил об обязательном предоставлении финансовых гарантий на случай нанесение вреда природной среде. Высказывалось мнение, что с их введением стоимость страхования многократно увеличится, если такой вид страхования вообще станет доступным. Однако, несмотря на опасения представителей промышленности, отраслевых ассоциаций, других потенциально ответственных сторон, страховщиков на данном сегменте рынка, в настоящее время имеется разнообразный инструментарий предоставления финансовых гарантий по ценам, которые отвечают возможностям его участников. Ни одно из худших опасений — банкротство потенциально ответственных сторон, отказ страхового рынка от разработки новых решений — не оправдались. В начальный, и в последующие периоды развития этого сегмента рынка реальные объемы исковых требований оказались значительно ниже даже правительственных прогнозов, сделанных перед введением этих правил.
В целях подготовки нормативно-правового обеспечения внедрения обязательного страхования ответственности на случай нанесения вреда окружающей природной среде членами рабочей группы при Комитете Совета Федерации по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии по разработке проекта федерального закона «Об обязательном экологическом страховании» были изучены аналитические материалы различных правительственных органов США, составленные через несколько лет, т.е. в первоначальный период, после введения этих обязательных правил.
Службой береговой охраны США в 1997г. был сделан анализ стоимости страхового покрытия ответственности владельцев грузовых судов, прибрежных и береговых сооружений в соответствии с требованиями закона «О загрязнении нефтепродуктами», предоставляемого в рамках специальной программы. По данным, полученным в ходе исследований, спустя два года после начала программы, общий годовой объем собранной премии составил в 1996 году 70 млн. долл. США. Эта цифра оказалась значительно ниже тех оценок, которые высказывались в отношении уровня общих годовых затрат предприятий на выполнение требований данного закона в 450 млн. долл. Цена за страховку менялась в зависимости от типа и груза судна. Небольшой сухогруз мог иметь покрытие несколько миллионов долларов за 1 тыс. долл. годовой премии.
Что касается программы страхования прибрежных и береговых сооружений (портовые сооружения, терминалы, буровые платформы и др.), общий объем собранной годовой премии составил 6,3 млн. долл. В программе участвовало более 200 предприятий, для 90% из них средняя сумма предоставляемого покрытия составила 35 млн. долл. и его усредненная стоимость оказалась около 35 тыс. долл. В среднем, годовая премия для предприятий, эксплуатирующих прибрежные и береговые сооружения, за 10 млн. долл. страхового покрытия составила 10 тыс. долл. США. Правительственными уполномоченными органами в области охраны окружающей среды отмечалось, что выполнение требований об обязательном предоставлении финансовых гарантий на случай нанесения вреда окружающей природной среде не угрожает жизнеспособности малых и средних предприятий, т.к. по их расчетам средняя нагрузка на каждое предприятие по этому виду страхования составила лишь 14 тыс. долл.
Другим важным показателем является частота и объемы, предъявляемых исков в отношении нанесения вреда окружающей природной среде. По данным уполномоченных органов масштабные удовлетворенные иски относительно редкое явление. Примером может катастрофа нефтеналивного танкера Valdez компании Exxon вблизи берегов Аляски в 1992 году. Тогда стоимость работ по очистке береговой линии, сбору нефтепродуктов составила более 2 млрд. долл., выполнение работ по восстановлению компонентов природной среды — около 1 млрд. долл. и штрафные санкции около 5 млрд. долл. Или катастрофа танкера Erika компании Total у берегов Франции в 1999 году. Судебные разбирательства начались в феврале 2007 года. Сумма ущерба оценивается в 1 млрд. евро. Конечно, такие случаи являются уникальными, как в плане объема нанесенного ущерба, размеров предъявляемых исков, применяемых методик оценки вреда и ущерба.
Исследование выполнения требований закона «О полной ликвидации, компенсации, гарантиях и ответственности за ущерб окружающей среде» показало, что за 1995 год федеральными уполномоченными органами было предъявлено 50 исков на сумму 106 млн. долл. США, с возмещением по каждому случаю от 4 тыс. до 24 млн. долл. Пять наиболее крупных исков варьировались от 12 до 24 млн. долл., однако не все они были удовлетворены судами в таком объеме. Через год к июлю 1996 года общая сумма исков выросла до 109 млн. долл. в 62 случаях. Эти цифры показывают, что резкого увеличения количества исков в результате введения обязательных требований не произошло.
В рамках закона «О загрязнении нефтепродуктами» за 1999 год Национальным океаническим и атмосферным агентством (NOAA) — уполномоченным органом было собрано 45 млн. долл. на восстановление природной среды по 20 случаям разлива нефти. В соответствии с исследованием, в прибрежной зоне США ежегодно происходит от 5 до 10 тыс. случаев разлива нефти и только в 1% таких случаев признается целесообразным проведение процедуры оценки ущерба окружающей природной среде. Из всех урегулированных случаев по возмещению ущерба покрытие ответственности за нанесение вреда природной среде составило только 26% всех затрат, которые включали затраты по ликвидации разливов, иски третьих лиц и штрафы, налагаемые правительственными органами. Из этого можно сделать вывод, что затраты на восстановление природной среды составляют лишь небольшую часть затрат, связанных с покрытием ответственности в случае разлива нефтепродуктов.
Эти данные, собранные в первоначальный период внедрения механизма обязательного предоставления финансовых гарантий на случай нанесения вреда окружающей природной среде, показывают, что резкого возрастания финансовой нагрузки на предприятия даже в первые годы, после введения таких правил, не произошло. Вместе с тем необходимо отметить, что вопрос обязательного предоставления финансовых гарантий на случай нанесения вреда окружающей природной среде остается предметов дебатов в США. Со стороны участников этого сегмента рынка выражаются опасения, что в будущем такой вид ответственности будет содержать значительные риски. Однако по мнению уполномоченных органов в области охраны окружающей среды правительства США затраты, связанные с покрытием ущерба окружающей природной среде составляют небольшую и управляемую часть расходов связанных с покрытием ответственности владельцев судов, производственных установок и др.
Теперь рассмотрим ситуацию в некоторых странах Европы. В Финляндии закон о страховании ответственности за ущерб окружающей среде (Environmental Damage Insurance Act (81/1998), вступил в силу 1 января 1999. Цель его состоит в том, чтобы гарантировать полную компенсацию окружающей природной среде, в том числе и в результате не установленной ответственности.
Законом создан фонд компенсаций, управляемый коммерческими страховыми компаниями и финансируемый из уплаченных страховых взносов обязательного страхования предприятий, на осуществление деятельности которых необходимо экологическое разрешение. Требование об обязательном страховании было введено в две стадии: сначала, оно применялось только к большим компаниям, регулируемым на региональном уровне (примерно 1 000-1 500 компаний); затем, с принятием в 2000 году закона о защите окружающей среды, перечень был расширен с включением в него малых и средних предприятий, регулируемых на местном уровне (приблизительно 30 000 компаний). Ежегодные премии (страховые взносы) установлены между 168 евро и 50 457 евро, в зависимости от масштаба деятельности и степени риска.
21 апреля 2004 года в целях развития экологического законодательства Европейского союза была принята директива 2004/35/СЕ Европейского парламента и Совета «Об экологической ответственности в отношении предотвращения и ликвидации вреда окружающей среде».
Документом предусмотрена разработка до 2010 года системы «гармонизированных обязательных финансовых гарантий» на случай нанесения вреда окружающей природной среде в рамках Европейского Союза при осуществлении определенных видов хозяйственной и другой деятельности. По оценкам исполнительных органов Евросоюза затраты на внедрение Директивы «Об экологической ответственности в отношении предотвращения и ликвидации вреда окружающей среде» составят около 1,5 млрд. долл. США — это 1,5% от совокупного годового природоохранного бюджета стран ЕС. По мнению Еврокомиссии значительного влияния на конкурентную способность предприятий это не окажет.
Другим фактором, который может повлиять на размеры выплачиваемых страховых компенсаций в случае нанесения вреда природной среде, а следовательно вероятно и на уровень стоимости страхового покрытия для производителей продукции и услуг — это возможный рост стоимости восстановительных мероприятий на участках, где произошла авария, инцидент. Если опять обратиться к зарубежному опыту периода 90-х годов, т.е. когда требования о предоставлении финансовых гарантий начинали вводиться, то на примере Дании можно отметить, что с начала 90-х годов до 1998 года на около 1 000 участков были проведены работы по оценке ущерба и восстановлению.. Средняя стоимость восстановительных работ составила приблизительно 73 000 евро на участок, самый дорогой проект составил около 2.1 миллиона евро. Как и в других странах, средняя стоимость из года в год снижалась из-за большей эффективности в результате накопления опыта и улучшения методов восстановления.
Поэтому, учитывая международный опыт, с точки зрения разработчиков проекта федерального закона «Об обязательном экологическом страховании» внедрение этого вида страхования не отразится негативно на российской промышленности. А возможные незначительные потери бюджета можно рассматривать, как инвестиции государства в сохранение окружающей природной среды.
Такие выводы подтверждаются и данными из ведомств и регионов, природоохранных органов, полученными в ходе запроса по сбору необходимой статистики, сделанного в этом году Комитетом Совета по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии в рамках подготовки проекта федерального закона «Об обязательном экологическом страховании». Основная масса исков, предъявляемых ответственной стороне уполномоченными органами за ущерб окружающей среде составляет до 3 млн. руб. В основном это добывающие, транспортные и другие предприятия отраслей ТЭК, нефтехимической промышленности и жилищно-коммунального хозяйства. Иски объемом свыше 10 млн. рублей, относительно редки. Однако, при это надо отметить отсутствие методик оценки ущерба с соответствующим федеральным статусом и отвечающих условиям рыночной экономики. С другой стороны в регионах отмечаются факты неосуществления финансирования мероприятий по возмещению ущерба окружающей среде недобросовестными хозяйствующими субъектами, в результате банкротства предприятия (возможно преднамеренного), так и вследствие предъявления исков на возмещение, превышающих возможности предприятия или приостановки основной деятельности. Тогда расходы по проведению восстановительных мероприятий ложатся на местные бюджеты. Что тоже говорит о необходимости создания механизма гарантированного возмещения вреда окружающей природной среде.
Вместе с тем, учитывая интересы отечественных производителей, разработчиками законопроекта предлагается постепенное внедрение механизма экологического страхования. В первоначальный период 1-2 года ограничить область применения закона видами деятельности и объектами, регулируемыми федеральным законом «О промышленной безопасности опасных производственных объектов». На этом же этапе необходимо определить виды деятельности, которые в первую очередь должны быть включены в перечень экологически опасных видов деятельности, установить лимиты ответственности по страховому покрытию и исключить виды деятельности связанные с обеспечением обороноспособности страны. В последующем, по мере накопления статистики и отработки механизма страхования расширять сферу действия закона, но предусмотреть механизм исключения видов деятельности, объектов с низким уровнем риска нанесения ущерба природной среде.
Литература:
Материалы «круглого стола» в Совете Федерации от 21 декабря 2006 года на тему «Вопросы методического обеспечения экологического страхования».
Материалы парламентских слушаний в Совете Федерации на тему «Перспективы развития нормативно-правой базы в сфере экологического страхования» от 23 мая 2006 года.
Boyd J., A Market-Based Analysis of Financial Assurance Issues Associated with U. S. Natural Resource Damage Liability. Resources for the Future, 2000.
Directive 2004/35/CE of the European Parliament and of the Council of 21 April 2004 on environmental liability with regard to the prevention and remedying of environmental damage, Official Journal , 30/04/2004.
Testimony of David M. Kennedy, Office of Response and Restoration , NOAA, Subcommittees on Coast Guard and Maritime Transportation and Water Resources and Environment, House of Representatives, March 24, 1999.
